摘要：2012年10月1日8时15分，香港“南丫四号”离开南丫岛，计划接载同事前往维港海域观赏当晚国庆烟花汇演，遭“海泰号”拦腰撞击，“南丫四号”船尾迅速下沉，事故造成三十八人死亡。香港大海难事故再次警醒国人海上交通安全的重要性，如何“提升应对突发公共事件的能力、提升船舶和公民在海上的安全保障和应急搜救的能力”，成为政府和社会共同关心的议题。随着构建两岸关系和平发展框架的有利条件不断累积，ECFA的签署奠定了新的里程碑，两岸关系和平发展格局不断深化。2011年闽台海上客运直航共运送旅客156.7万人次，比上年增长6.7%；运营1.61万航次，增长2.6%。仅2012年中秋、国庆“双节”假日期间，福建沿海地区与台湾地区海上直航客运量突破3万人次，达31818人次。福建平潭“海峡号”高速客滚轮2011年11月30日首航台湾，短短4个月累计运送两岸旅客量就突破万人次，达12264人次。通过台湾海峡往来的地域和价格优势使两岸直航客运成为我国水路运输潜力巨大的新热点，加上高速客船具有速度快、载客量大的特点，事故风险和发生海难时的救助难度也相应提高。如何提高台湾海峡海上搜救能力成为两岸合作共赢的新课题，本文指出了当前两岸海上搜救系统现状和合作成果，分析了台湾海峡海上船舶和人员可能存在的风险，重点就如何提升台湾海峡海上搜救能力提出相应建议。

关键词：两岸 台湾海峡 海上搜救 建议

一、当前两岸海上搜救系统现状和合作成果

海事管理的最终目的是保护海上人命、财产安全，保护海洋环境。海上搜救（maritime search and rescue）是由国家参加的一种国际协作，指使用营救队伍和设备寻找和营救海上遇难人员的活动。世界上每年约有400艘船舶遇险，国际社会对搜救工作的重要性和道义责任极为重视并制订了许多公约和规定。1979年4月政府间海事协商组织在汉堡会议上通过了《1979年国际海上搜寻救助公约》，从而使各国救助机构与救援的船舶有了共同遵守的行动准则和实施搜救的具体程序。当遇险船舶发出遇险信号时，无论临近船舶还是海岸电台，都必须按上述公约通知临近的国家救助机构进行救助，与难船临近的船舶应急速驶往难船施救。

我国海上搜救系统主要由交通运输部下属的“中国海上搜救中心”（1989年成立）执行。其职责有：负责组织、协调、指挥重大海上搜救和船舶污染事故应急处置行动，承担海上搜救和船舶污染事故应急反应值班工作；起草海上搜救有关政策法规，制订重大海上搜救和船舶污染事故应急反应预案及有关规章制度；负责国家海上搜救和船舶污染事故应急反应信息系统建设，协调和指导地方海上搜救和船舶污染事故应急反应信息系统建设；指导地方海上搜救和船舶污染应急反应工作，开展人员培训工作；履行有关国际公约，开展与有关国家和国际组织在海上搜救和船舶污染应急反应方面的交流与合作；承担国务院海上搜救部际联席会议的日常工作。

在法规建设和制度管理方面，我国各级政府实施了“海上搜救应急预案”，通过建立预警预防机制、险情报送制度、搜救保障机制、科学的决策机制、完善搜救的支持系统，提高应对海上突发事件和海上搜救的能力。海上搜救工作由“国家海上搜救部际联席会议”负责协调，2003年以来，交通运输部分别在烟台、上海、广州成立了救助局，在大连、烟台、上海、厦门、湛江等地建立了海上救助飞行队，初步完成了我国专业立体救助网，气象、海洋、通信部门为海上搜救提供必要的信息支持和保障。在搜救通信及信息传送能力方面，建立了海事卫星（INMARSAT）、海上安全信息播发（NAVTEX）、数字选择性呼叫（DSC）和搜救卫星（COSPAS-SARSAT）等海上遇险与安全信息系统，形成了接收与播发网络，使各海上搜救中心具备自动接收能力，同时在沿海主要港口建立了船舶交通管理系统、船舶自动识别系统等，开通了12395公众海上险情报警电话，方便公众及时报告船舶遇险信息。

台湾“中华搜救协会”是一个民间社团法人组织，于1993年9月18日经“内政部”及台北地方法院分别核准立案成立，目前个人会员达156人，团体会员有8个；会员中有专业搜救经验人员、协会标志学者及救难实务人员，团体会员包含主要台湾公园管理处、海运公司、航空公司、渔业及学术团体等，系基于促进国内搜救功能之共同理念，有热心奉献的善心志工人士所组成之公益团体。目前承办“交通部海难救护委员会”国际卫星辅助搜救系统（COSPAS-SARSAT）任务管制中心（MCC）值机作业，提供即时之24小时全球救援资讯。协会的宗旨是增强搜救功能，健全组织，建立完备有效的搜救资讯管理系统，促进公、民救难单位间之协调合作，依据主管机关指示推动海峡两岸三地海、空难、旅游、人身安全事故之通报，协调两岸救难单位发挥全面救助并协调支援协助、参与国际组织，加入全球性的灾难救护体系促进人民在遭遇海、空或其他意外灾害时，发挥社会整体力量，能有效予以救助。

近年来，随着两岸关系的升温，两岸海上搜救交流合作日益频繁，台湾海峡这片亲情水域承载起更多的任务。通过两岸海上搜救行业多次携手展开救生合作，为两岸架起了海上救生的“金桥”，完成了对台湾海峡遇险船舶、飞机和人员的百余次抢险救助，救助起300多名鲜活的生命；中国航海学会救捞专业委员会与中华搜救协会专门签署了《海峡两岸救助打捞合作意向书》；台湾海峡的海上救捞保障能力加强，目前部署台湾海峡的救助船舶保持8艘，局部海域达到全天候运行、全方位覆盖，部署厦门的东海第二救助飞行队已投入使用，；2011年“东海救113”轮成功访问台湾基隆、台中、高雄、花莲港口。同时中国海上搜救中心、台湾中华搜救协会、台湾海巡署、福建海事局、东海救助局等单位定期开展台湾海峡海域水上遇险搜救演习，为有效应急人命救助和抢险打捞奠定了良好基础。

2008年“厦金航线海上搜救演习”成功举办，两岸步入全面直航时代。

2009年，首届“海峡杯”帆船赛和“2009厦金海峡横渡活动”在厦门启动，两岸文化交流渐成热点。

2010年，“海峡两岸海上联合搜救演练”在台湾海峡厦门、金门附近海域举行，两岸10余艘船只和3架直升机参与，此次联合演练主题为“保障两岸三通 共建平安海峡”，是两岸搜救力量首次共同策划、组织、参与、合作和完成大规模的海上联合演练。

2012年，“海峡两岸海上联合搜救演练”再次在台湾海峡的厦门、金门海域成功举行。海峡两岸海上搜救部门围绕“强化搜救合作、共建平安海峡、维护两岸三通、共创两岸双赢”这一主题，首度以航空器遇险为背景，两岸直航客机“迫降”海面，“撞伤”两岸直航客轮，并导致渔船倾覆，50余人“坠海”，两岸相关机构海空力量紧急出动，仅用半小时就全部“救起”遇险人员，成功检验了在海、空难等复合灾难情景下两岸搜救部门现场指挥协调能力和联合搜救成效，谱写了两岸海上搜救合作史上新的篇章。

二、台湾海峡海上船舶和人员可能存在的风险 

台湾海峡（Taiwan Strait），简称“台海”，亦称福尔摩沙海峡（Formosa Strait），是福建与台湾之间连通南海、东海的海峡，南界为台湾岛南端猫鼻头与福建、广东两省海岸交界处连线，北界为台湾岛北端富贵角与海坛岛北端痒角连线。呈北东―南西走向，长约370千米，总面积约8万平方千米。海峡大部水深小于80米，平均水深约60米，有四大岛：海坛岛、南日岛、金门岛、南澳岛。台湾海峡属南亚热带、北热带季风气候。中部气温平均最高28.1℃，最低15.9℃。台湾海峡具有重要的国际航运价值，东北亚各国与东南亚、印度洋沿岸各国间的海上往来，绝大多数从这儿经过。台湾海峡属我国管辖海域，根据《联合国海洋法公约》的规定，外国船舰必须实行无害通过，不能影响我国的和平与安全，不得损害我国人民的生活与劳动秩序。海峡为台湾与福建两地航运纽带，是东海及其北部邻海与南海、印度洋之间交通要道，战略地位重要，《海峡西岸经济区发展规划》促使福建成为两岸交流合作先行先试的前沿平台。

据相关统计显示，目前每天往返于海峡两岸的海上客运流量达4700人次、空中客运流量达2700人次，海上旅客、危险品运输量大，保障海上空中通行安全任务日益繁重。同时台湾海峡气象海况恶劣是传统的事故多发水域，海岸线长、往来船只多、搜救区域广，海上人命搜救、船舶救助和海上溢油风险防范压力日渐增大，海峡两岸要确保往来船舶和人员安全，只靠单方面是不现实的，因此，两岸海上搜救合作“走上机制化和常态化的轨道”对于未来的搜救行动将起到重要的影响。随着两岸的航运业迅猛发展，海上的通航密度日益增大，台湾海峡海上船舶和人员的风险陡增，主要表现为：

1.意外事故引起

意外事故是指船舶搁浅、触礁、沉没、互撞或与其他固体碰撞，以及失踪、失火、爆炸等意外原因造成的事故或其他类似事故。2011年部海事局公布了《全国沿海船舶定线制总体规划》、《全国沿海航路总体规划》，我国力争三到五年内在全国沿海交通密集区和事故多发区实施船舶定线制，船舶将按照规定的水上航路跑船，如同公路上的“专用车道”。台湾海峡水域为6处干线航路之一；厦门港为5处港口（区）之一；15处支线航路重要水域包含了闽江口、湄洲湾、粤东水域。目前，定线制尚未出台，但台湾海峡面临南北习惯走廊及港区采运砂船、施工船与“海峡号”、厦金、泉金、两马航线高速客轮、直航货船等东西航路交叉情形，势必存在一定的船舶碰撞风险。在每年的休渔期结束，大量渔民纷纷驾船出海捕鱼，数万艘渔船在台湾海峡作业或途径此水域，使水上通航环境变得复杂，商渔船碰撞风险一直以来都占险情的很大比例。在沿海水域，随着港口建设造成的通航环境变化，船员不熟悉航区、航行计划不严密、航行值班不认真极易发生触礁、搁浅等事故。因船员安全意识淡薄、船舶设备简陋及载运货物等原因引起的爆炸、失火险情也时有发生。船员在海上身体和心理压力大，工作环境差，极易导致船员落水、工伤及伤病险情，如渔民头部大量出血、休克、昏迷等危急时刻，需要时间与生命赛跑，而船舶在台湾海峡所处的位置不确定，特别需要两岸搜救部门出动直升机救助。

2.自然灾害引起

自然灾害是指由于自然界的变异引起破坏力量所造成的现象，如恶劣气候、雷电、地震、海啸等。台湾海峡每年10月至翌年3月多东北季风，风力达4～5级，有时6级以上；5～9月多西南季风，风力3级左右。7～9月多热带气旋，每年受热带风暴和台风影响平均5～6次，中心通过平均2次。台湾海峡船舶遭受自然灾害主要表现为台风、冬季寒潮大风、大雾等恶劣天气影响，造成船舶碰撞、船舶沉没、人员落水等险情，一旦发生险情，恶劣天气给搜救造成很大难度，需要发动两岸救助直升机、专业救助船、渔船、过路船第一时间前往事发水域，并需克服大风大浪带来的自身危险。 　　

2011年10月25日，“闽莆渔20110” 在台湾海峡乌丘屿附近海域遇东北风6-7级、阵风8到9级而沉没。福建省海上搜救中心派出“东海救113”、“海巡133”及5艘渔船赶往事故现场搜救失踪人员，东海第二救助飞行队派出直升机前往失事海域搜寻。与此同时，台湾中华搜救协会派出的救助船及直升机也前往现场水域进行救援。两岸搜救部门联合对事发海域进行搜救，2名渔民被救起，2人失踪。两岸救援力量连续搜寻4天，体现了两岸海上搜救部门在海上搜救方面的合作日益深入。

三、提升台湾海峡海上搜救能力的建议

（一）进一步加强两岸搜救部门的合作交流

继续发挥台湾中华搜救协会和救捞系统之间便捷的沟通渠道优势，进一步扩大交流合作的层次和范，保持定期互访，定期进行技术交流，分析事例，提出不足，共同提高围。如建立厦门―高雄、泉州―台中、福州―台北等区域间政府、搜救、救捞等部门多层次的直接通道，增强互信，开展搜救单位、救助单位、港务机构等相关人员海上搜救业务知识培训交流，增强搜救队伍力量，提高搜救人员素质。实现现场施救力量直接建立联系，实时沟通，由较为单一的人命财产救助模式变为双方合作模式，逐步拓展为集人命救助、环境救助、财产救助，清障打捞、海洋工程和救捞技术交流等方面的海上综合覆盖型合作模式。

（二）设立搜救基金，加强搜救力量的建设

虽然我国已形成一个专门的救助队伍，但人员专业知识、指挥协调机制、搜寻救助水平、应急反应速度等和发达国家还存在差距，往往耽误了救助人命和财产的最佳时机。航空器具有速度快的特点，要着力发展空中救援力量，提高搜救船舶的抗风浪等级和全天候出航能力，克服搜救工作遇到的各种困难，建立了台湾海峡的立体搜寻网络，实现了海空立体高效救助。因此，两岸应加大航空器的投入与互助，东海第二救助飞行队应加强与台湾方面的交流与合作，甚至可请台湾协助训练和培训专业救助飞行人员，从而提高台湾海峡搜救工作的速度和效率。我国搜救工作的经费来源是国家财政拨款，而这些资金相对于快速发展的航运经济和海上活动的实际需要是不够的，从现行体制来看，单靠专业搜救部门自身的力量是行不通的。通过设立搜救基金，可弥补对非专业搜救机构的经济补偿和奖励，提供搜救力量建设所需要的资金。

（三）建立更加紧密的区域性搜救合作机制

两岸搜救部门要不断完善险情应急处置预警机制，建立两岸互信平台和沟通渠道，实现资源共享信息互动。双方密切关注海峡大风极端天气变化情况，及时通过各种渠道发布预警信息，告诫渔民不要作业区域与商船航线相互交叉重叠，安全航行和生产作业等管理措施落实到位。共同利用海上搜寻救助的现代技术设备和通信网络等资源为对方海上搜救工作提供必要的支持和配合，迅速确定和救助海上遇险人员、船舶和设施，建立最简洁、快速、高效的沟通渠道，确保搜救应急联动信息传递及时、准确、到位，按照就近、就便原则及时实施救助，提高遇险人员的生存率与搜救成功率。积极推动海上搜救、打捞机构的合作，建立搜救联系机制，定期评估险情处置成效，共同保障台湾海峡海上船舶和人身、财产、环境安全。

（四）加强海峡两岸海上搜救法规制度建设

我国海上搜救法制建设不断推进，《国家海上搜救条例》正在审批中。继2007年1月1日《广西壮族自治区海上搜寻救助条例》正式施行后，《天津市海上搜寻救助规定》、《江苏省水上搜寻救助条例》、《河北省海上搜救规定》以及《山东省海上搜救中心海上搜寻救助办法》相继颁布实施。继广东省之后，天津市、镇江市也先后建立了海上搜救奖励制度。通过海上搜救立法，明确了海上搜救成员单位的职责，为建立健全海上搜寻救助体系和应急反应机制、加强海上搜救能力建设、及时实施奖励提供了法律依据，极大地提高了社会公众参与海上搜救工作的积极性和防范海上风险的意识。加强海峡两岸海上搜救法规制度建设迫在眉睫，可考虑签订详实的《台湾海峡海上搜救协议》，并制定《海峡两岸海上搜救奖励资金管理办法》，在制度上对提升台湾海峡海上搜救能力予以保证。

（五）加强船上旅客疏散演习和专业搜救行动演练

为提高台湾海峡海上搜救的有效性，两岸应加强船上旅客疏散演习和专业搜救行动演练。客船通过定期开展旅客疏散演习提高船员和旅客应对海上突发事件应急处置能力，模拟事发时大量受伤旅客无行动能力的高难度救助，两岸专业救助力量派出直升机救助派遣蛙人进入船舱搜救失踪者，不断检验旅客逃生应急预案的可操作性及人员的安全意识、锻炼安全应急管理队伍，切实保障广大旅客的生命和财产安全。大的演练并不能解决现实搜救行动中的所有问题和环节，两岸搜救部门应总结前两次“海峡两岸海上联合搜救演练”成功经验，将演习的区域扩展至外海水域，定期组织客船搁浅、渔船沉没、人员受伤、船舶碰撞等搜救演习。如厦门与金门等围绕厦金航线及“中远之星”、泉州与金门围绕泉金航线、福州与马祖围绕两马航线、福州与台中围绕“海峡号”每年开展多形式、多科目的演习和演练，双方搜救单位可针对遇险通报、紧急通联、应变启动、搜救分工、人命救助、船舶消防、溢油应急等项目进行实际操演，全面提高两岸搜救机构应急力量联动机制的有效性，强化应对海上突发事件能力，有效提升台湾海峡海上搜救能力，树立中国负责任政府形象，实现中华民族的伟大复兴！

参考文献

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