随着海关内外总体形势的不断变化，总署党组织立足海关自身科学发展，提出了构建大监管体系的宏伟构想。构建海关大监管体系，是当前和今后一个时期优化海关监管和服务的重要载体，是现代海关制度第二步发展战略的延续和深化。分类通关改革是落实海关大监管体系建设要求的重要举措，是风险式管理在通关管理中的具体体现，是实现综合监管的有效途径，是构建大监管体系的“主战场”和总抓手。
一、分类通关改革的基本情况
所谓分类通关，是指海关通过科学运用风险管理的理念和方法，以企业守法管理为核心，以前期和后续管理为保障，综合企业类别、商品性质和物流信息等各类风险要素，按照风险高低对进出口货物实施分类管理的通关作业模式。与以往通关模式相比，“分类通关”是对低风险货物的报关单证由计算机快速审核，而对高风险货物的报关单证则由海关实施重点审核和查验，海关通关作业方式由“纸面人工为主、逐票审核”向“电子自动为主、重点审核”转变。
总署于
分类通关改革将风险管理机制、企业守法管理制度集中应用在通关监管环节，为统筹海关监管力量、整合监管资源、优化监管服务提供有力的支持，体现了以科学发展观指导海关工作的基本精神，是构建海关大监管体系的重要环节。
二、分类通关改革的成效
分类通关的核心在于海关根据企业和货物的风险状况不同而采取不同的通关作业方式，对低风险货物，海关提供“去环节、去手续”的便利，实现快速放行；对高风险货物，海关进行重点审核，有针对性地加强查验。
分类通关改革打破了两个“千篇一律”：一是打破了所有报关单千篇一律必须经由人工接单审核才能放行的做法，另一个是打破了所有企业千篇一律地适用相同的通关安排。分类通关是海关通关作业模式的重要改革，也是对海关管理理念、管理制度、管理手段的一次全方位改革，其成效主要体现在以下几个方面：
（一）分类通关改革充分运用风险式管理的先进理念，有利于提高企业通关效率、优化海关监管。
近年来，随着口岸进出口贸易量的持续快速增长，海关业务现场突出面临着“业务量快速增长和管理资源相对短缺”及“有效监管与高效运作”的双重矛盾，一线执法的巨大压力和强度对海关传统的作业模式提出了挑战。在海关传统的通关作业模式下，进出口货物的监管都集中在通关环节完成，海关对进出口报关单进行逐票审核，导致平均用力、监管重点不突出，监管效能不高、人力资源紧张等问题。分类通关改革打破了传统的“人工逐票审核模式”，将有限的监管力量集中到对高风险企业的监管上，对低风险企业的申报货物实行电子自动放行或人工快速验放，让诚信守法的企业获得了便利通关的优惠，提高了通关效率，实现了“该管的管得住，该快的快起来”。
（二）分类通关改革以企业守法管理为核心，建立与企业守法水平相适应的通关方式，引导企业守法自律。
企业资信等级是分类通关报关单风险分析的重要参数，不同信用等级企业不同风险等级货物实行不同类型的通关模式。同样的报关单，不同的企业资信等级，可能会导致通关速度截然不同，海关对诚信企业的申报货物实施计算机自动验放或人工快速验放，而对资信较差企业的申报货物实施重点监控验核的通关模式，充分体现了海关“守法便利，违法惩戒”的理念。相对于以往的无差别式通关模式，分类通关改革后，对企业实行差别式通关作业，对守法企业提供通关便利和服务，对不法企业实施严密监管，促使企业树立“以诚信换效率”的经营理念，引导企业诚信守法。同时，分类通关将促使企业切实注重申报质量，提升自身诚信等级，有利于营造守法大环境。
（三）分类通关改革以前期和后续管理为保障，从根本上改变了传统的作业模式，有利于加强海关实际监管。
在传统的通关作业模式下，海关的监管活动几乎都集中在通关作业这一环节，使得海关在管理资源高度紧张的条件下陷入了既要效率又要效能的困境。分类通关改革充分运用风险管理理念，以企业守法管理为核心，以前期和后续管理为保障的通关模式，将风险管理意识融入所有的作业环节和部门中，设置风险参数对报关单进行甄别，低风险报关单快速放行，高风险报关单重点审核，改变了以往平均用力的做法，把通关监管现场的管理资源集中在极少数风险较高、信誉较差的企业和货物上，能够更好地发现风险点。这一通关模式的改革，使得海关的监管活动不仅仅局限于通关这一环节，实现了海关管理时空从事中向事前、事后的延伸，充分发挥后续管理和海关稽查制度的作用，准确打击违法行为，加强海关监管，保证税款应收尽收。
三、分类通关改革中存在的若干问题
随着分类通关的开展和不断推进，新旧模式更换可能引发的一些深层次矛盾和新的问题将会逐步浮现出来，需要我们加以研究和解决，主要有以下几个方面：
（一）出口商品规范申报质量的进一步提高
分类通关的核心是准确分类，让守法的企业，申报规范的企业享受快捷通关待遇。如果规范申报出错，那么享受快捷通关待遇企业的责任心就会下降。规范申报是对企业的一种考核，这种考核实际上也是对分类通关的一种考核。据统计，分类通关以后，规范申报的比例反而有所降低，其中低风险快速放行报关单的申报质量低于人工审核出口报关单的申报质量。主要原因为：一是报关员规范申报意识总体不强，对申报要素未进行全面而准确的填写，对影响归类的要素模糊申报，且存在诸多用标点符号替代具体规范申报要素的情况；二是现场关员对申报不规范报关单审核力度不够；三是总署对部分商品规范申报要素设置过于复杂，或要素定义模糊，不利于企业规范申报。因此，随着分类通关改革的进一步推进，须紧抓规范申报这根弦不放松，以规范申报为契机规范企业，以实现分类通关改革的初衷。
（二）无纸通关模式的优越性未得到充分体现。
无纸通关模式是利用中国电子口岸及现代海关业务信息化管理系统功能，改变海关验核进出口企业递交书面报关单及随附单证办理通关手续的做法，直接对企业联网申报的进出口报关电子数据进行无纸审核、验放处理的通关方式。无纸通关模式运行多年来，有效地提升了通关效率，得到了企业和社会的广泛认可。但是由于无纸通关报关单所占比例偏低，其优越性并没有得到充分体现：一方面是因为无纸通关模式门槛较高，程序复杂，使得部分企业不愿尝试；另一方面是因为无纸通关货物一旦被布控查验，将转入有纸通关模式，这便使企业要花费更多的通关时间，基于这样的顾虑，一部分企业不想涉足无纸通关。在分类通关改革中，无纸通关模式仍应深入推广，两者相辅相成，为实现海关与企业的双赢而共同努力。
（三）信息化管理有待加强。
署领导在2009年全国海关分类通关试点工作会议上指出：“监管是海关的基础性工作，监管不到位，海关各项工作就失去了根基。”信息化是建设现代化海关的发展方向，建设信息化平台，实现资源共用、信息共享、风险共担、业务共管，为构建大监管体系奠定基础，有力提升信息化开发、建设、应用和管理水平，加强海关实际监管。但是，当前海关的监管存在一些薄弱环节。一是对商品性质等要素缺乏深入调查分析，掌握第一手材料，总结行业性风险，未在各关区实现信息共享；二是物流信息监控系统有待完善，需进一步加强监管链条的完整性，以实现分类通关改革中对信息流和货物流相互印证的要求。
（四）企业信用管理体系尚未完全建立。
2008年，海关总署对外发布了《中华人民共和国海关企业分类管理办法》，该《办法》进一步丰富了企业分类管理的形式和内容，同时也为建立以企业守法管理为基础的新型监管模式提供了法律保障。实施分类通关改革后，海关改变了以往平均用力的监管做法，分类通关的完整监管链条很大部分依靠前期企业资信认定和后期的验证式稽查、单证复核等手段来监管，中期的现场通关的时空大幅压缩，企业的走私违规风险和海关执法风险点一定程度上向前期、后期转移。因此，加强企业信用管理体系建设成为整个管理链条中不可缺失的重要一环。但是，目前海关以企业为目标的管理模式仍在起步阶段，企业管理和海关监管脱节，对企业的评估、分类和管理尚未真正做到“耳聪目明”，信息量大、范围广、资料全的企业数据库尚未完全建立，分类评估科学性不高。建立科学有效的企业分类制度是分类通关制度建设的重要基础。没有对企业的科学分类，分类通关便无从谈起。要对企业进行科学分类，必须改变当前把风险分析的眼光盯着具体的货物和报关单的传统做法，实现向“由企及物”这种管理模式的转变，确保企业信用管理在分类通关改革中的基础性作用得到充分体现。
四、深化出口分类通关改革的思路
在大监管体系下深化分类通关改革，就要以企业守法管理为基础，完善风险管理运行机制，协调有关部门，加大组织推进力度，全面优化海关监管和服务。
（一）提高出口商品规范申报质量。
一是创新出口商品申报质量管理手段，开发应用“规范申报管理控制系统”，实现预录入环节、审单环节规范申报要素实时提示，规范性审核结果自动统计分析，分层、随机抽样等功能；二是推行联动式质量管理模式，根据出口商品申报质量的评估结果，对申报质量差的企业实行告知制度，把海关强制培训与企业强化内部培训有效结合，共同推动申报质量的提高；三是搭建有效的申报质量管理工作平台，以《审单业务监控月报》为载体，及时通报出口商品申报质量情况，方便业务现场及时掌握出口商品规范申报工作重点；四是有效发挥质量评估效能，根据出口商品申报质量的评估结果，提出分类通关参数调整建议，加强对申报质量差的企业及商品的管理，对评估过程中发现的走私违规风险，及时移交有关部门处置。
（二）进一步优化无纸通关模式。
一是加大对外宣传力度，积极引导企业进行无纸通关操作，通过海关公告及现场业务咨询岗等途径向企业介绍无纸通关模式的便利快捷，使更多符合无纸通关条件的、资信较好的企业能够切实享受到海关的优惠措施；二是改进无纸通关作业的查验流程，扩展查验场所，实行风险前置和预防，海关关员可以在出口货物抵达海关监管区域之前进入货物的储存地点对货物进行查验，从而解决有效查验与无纸通关之间的矛盾；三是健全风险管理机制，扩大无纸通关模式适用范围，将加工贸易、B类企业等逐步纳入无纸通关模式下运行，进一步提高口岸通关效率；四是逐步取消事后交单制度，开展报关单及随附单证企业暂存试点工作，以海关事后稽查和定期核查的方式开展监管工作。
（三）加强信息化管理。
信息化是海关管理的网络化和数据化，是海关实现现代化管理的发展方向。要通过建设信息化运行网络，实现资源共享，提高海关执法整体效能。一是综合分析商品性质等要素，积极主动、多渠道地收集相关信息并加以分类整合，努力提高掌握信息的有效性，从中提炼出行业性违规风险，建设信息化平台，在同一关区、不同关区之间实现信息资源的共享，实现业务监控分析及辅助决策的智能化；二是加快完善以舱单管理系统为核心的物流信息监控系统，促进物流监控的信息化管理，以舱单为主线实现对货物流、信息流的全程跟踪、动态监控和相互印证。通过提升信息化水平来推动海关管理制度和工作流程的完善，促进海关实际监管，实现监管空间的前伸后移，促进海关整体监管水平的提高。
（四）健全企业信用管理体系。
“他山之石，可以攻玉”。在健全我国企业信用管理体系的过程中，可以借鉴外国海关开展企业管理的先进经验和方法技术。
一是改变海关管理策略，建立海关与企业的合作关系。美国海关管理策略从“单一依靠海关监管提高守法水平”向“加强执法与促进企业自主守法相结合的方式”转变，企业守法水平的提高不单由海关负责，需要海关和企业相互配合，共同承担。澳大利亚海关在其风险管理模式下，对守法企业而言，其合规和风险管理的责任就由企业承担，对高风险企业，海关的监管介入越深，力度越大，为海关合理利用自身有限的资源进行有效的监管提供了保障。对我国而言，须建立海关和企业的伙伴关系，海关和多数企业的利益一致性是建立伙伴关系的基础。海关必须维护大多数合法经营企业的利益；企业不仅有维护自己的正当权益的权利，也有打击走私违法的义务。要树立“由企及物”的监管理念，切实把管理的重点转到管好企业上，一手抓严密监管不法企业，一手抓便利守法企业，突出监管打击不法企业，与守法企业结成同盟，使违法的难以生存，守法的更加自律，侥幸的向守法靠拢，以取得事半功倍的效果。实现管理策略向强化海关执法管理与促进企业自主守法相结合转变，通过双方共同努力，达到最终管住货物的目的。
二是加强企业风险识别，完善企业数据与信息的收集和处理。美国海关主要通过系统的贸易测量来识别风险，包括守法水平测量和守法评估两部分。守法水平测量是通过分层抽样的方式选择货物进行查验或重点审核，并对具体结果实行统计分析，以确定不同分析对象的守法率。守法评估由跨部门的工作小组（如稽查人员、业务专家和贸易专家等）运用审计和抽样调查的方法，对企业的守法水平和内部管理机制进行全面评估。对我国而言，应加大企业管理与评估活动力度，参与制定企业管理与评估行动计划，完善“企业信息综合管理系统”，将分散在报关协会、地方政府和海关业务部门的企业管理信息集中，结合海关信息化建设，建立日趋完整的企业信息档案，全面掌握企业进出口活动和经营、守法、信用状况，为“由企及物”管理提供信息支撑。
三是实行客户管理，做好进出口量大的重点企业、“税收大户”的管理工作。美国海关实行客户管理制度，通过客户经理掌握重要客户的守法水平并采取有效地控制风险的措施，同时及时反馈不守法问题，为后续监管计划提供条件。客户管理方法是美国海关提高贸易守法水平的重要内容，贯穿于风险管理过程每一步。这种方法把企业的进出口经营活动作为一个整体来把握，体现了美国海关从与风险联系最为紧密的角度（企业）识别和控制风险的理念。在我国，可在大型企业开展客户经理制度试点，通过干预企业活动的方法，加强与企业的沟通和指导，规范其贸易行为，共享其历史贸易数据等，对企业的整体经营行为进行长效和动态监管。
四是加强后续稽查的力度，实现一线监管与后续管理的良性联动。在实行分类通关改革后，改变了传统的通关作业模式，分类通关的完整监管链条很大部分依靠前期企业资信认定和后期的验证式稽查、单证复核等手段来监管，中期的现场通关的时空大幅压缩，后续稽查工作的重要性再一次体现出来。规范进出口企业会计账簿管理及内部控制制度，对企业的申报行为进行验证式核查，促进企业守法自律是稽查制度的重要内容。因此，与一线监管协调配合，既是口岸通关的需要，也是分类通关改革的必然要求，也是构建海关大监管体系必不可缺的一环。
五、结束语
深化分类通关改革，推动构建大监管体系建设，是一项涉及面广、内外关系复杂的系统性工程，需要各环节的全力配合，才能改革到位，发展到位。本文只是笔者在分类通关改革的基层实践中所作的几点思考，要全面深化分类通关改革，还应包括思想观念的全面更新、风险管理制度的全面建设、先进的科学技术在海关各项业务的应用、海关队伍的素质提高等诸多方面。各方面共同配合，促进海关整体功能的提高，深化分类通关改革，加快构建大监管体系，进一步优化海关监管和服务，为实现海关现代化而奋斗。
参考文献：
1、盛光祖：《以科学发展观为指导 进一步优化海关监管和服务》（2010年全国海关关长会议上的讲话）；
2、张旭、许健、佟仁城：《美国海关风险管理过程研究及启示》，《工业技术经济》2005年9月第9期（总第145期）；
3、黄正松：《浅谈我国海关风险管理模式的改进――从澳大利亚模式中得到的启示》，《商业经济》2009年第4期（总第323期）；
4、《通关中心分类通关改革试点运行情况分析》，宁波海关动态与调研（第17期）。
