按照《海关总署关于印发〈海关保税加工监管作业流程再造改革整合实施方案〉的通知》（署加发〔2008〕239号，下简称《通知》）要求，各个直属海关保税加工监管作业流程再造方案将陆续出台实施，作为保税加工政策的具体执行部门――基层海关，如何顺利地实施保税加工监管作业流程再造改革将走上议题。
 
    关键词：基层海关 “流程再造” “平台”
 
    改革开放以来，我国根据社会经济发展的需要，陆续出台了一系列对外贸易优惠措施，对外服务贸易得到了长足的变化和发展，特别是由保税加工制度带来的发展更是占据了我国对外服务贸易的中的半壁江山。近年来，随着改革开放力度的进一步扩大，各种保税监管优惠政策和举措的不断出台，国内加工贸易业务得到了长足的发展。作为保税加工政策的具体执行者――基层海关及机构（下简称为“基层海关”），始终面对有效监管和高效运作、业务量日益增长和监管资源相对不足的双重矛盾，监管压力和难度进一步加大，传统保税加工作业模式的弊病更加显现，进行机构职能整合、重新进行海关保税监管作业事权划分势在必行，其中保税加工监管作业流程再造改革（以下简称“流程再造”）是海关保税监管改革作业的核心工程。
 
    一、 “流程再造”的必要性
 
    海关保税加工传统作业模式简言之就是内勤主要负责室内单证作业，如前期验厂、手册备案、变更、外发加工、结转等，外勤主要负责室外验核工作，如加贸手册中后期管理、核销、结案等，伴随着该模式的是以纸质手册为载体的执行了二十多年的保税加工制度。多年来的实践证明，传统的作业模式在加强实际监管、规范业务操作、打击“虚假手册”、“飞料走私”行为等各个方面都取得很好的成效。但随着近年来我国对外贸易的飞速发展，加工贸易更是得到了迅猛的发展，传统的作业模式已渐渐不能满足日益增长的业务发展需要，这时候提出整合资源，进一步优化监管和服务，实现保税加工监管作业改革是十分必要的。从前期一些实践的经验来看，“流程再造”后有以下好处：
 
    （一）实际监管进一步得到加强
 
    通过建立科学的风险式管理运作机制，业务现场和保税职能管理部门权责更加清晰明确，信息沟通渠道更加畅通，整体作用和效能进一步提高，实际监管得到进一步加强。
 
    （二）内部节点的控制管理（内控管理）得以体现
 
    加工贸易监管业务内、外勤作业分离后，内、外勤部门之间、业务现场和职能管理部门之间职责分工明确，业务操作达到专业化和规范化的要求，形成内、外勤之间既相互依存、相互配合，又互相制约、相互监督的格局，建立了有效的业务操作内部制约机制，达到防范和化解执法、廉政风险的目的。
 
    二、现阶段制约“流程再造”顺利实施的几个问题
 
    （一）内外勤很难有机的结合在一起
 
    大多数基层海关内外勤科室内部日常作业台帐记录、风险分析等信息传递都是手工进行、单单流转，难以实现内外勤分离作业的集约化、信息化管理，难以在日常工作中通过信息平台实现资源共享，实现内外勤作业的无缝链接。
 
    （二）审批效率无法得到有效提高
 
    内勤部门长期从事室内单证审批作业，与各个生产企业的联系相对较少，无法全面了解各个企业保税加工的具体情况，办理业务时很难把握企业所申报材料的真实性、准确性。在这样的情况下，内勤部门在审批时就会经常遇到各种疑问，如果无法与企业达成一致的沟通，那这些疑问将通过电话问询、风险信息报送等等渠道反馈到外勤部门，外勤部门通过抽查、核查等等方式把问题了解清楚往往要好几个工作日，而内勤部门在没有取得外勤部门反馈前则无法办结审批手续，审批效率无法得到有效提高。
 
    （三）保税加工人力资源配置失衡
 
    基层海关由于业务量的问题，前后期人力资源配置比较浪费，通过这次内外勤分离改革，使人力资源得以调配，内、外勤人员比例合理量化，但是由于各个业务现场所承担审批压力还没有释放，如果严格按流程配置人员还是对人力资源造成了一定程度的浪费，特别是外勤监管的人力资源依然没有得到合理配置，跟《加工贸易和保税监管改革指导方案》所提出的“逐步将70%以上的保税加工监管力量调配到外勤部门，使海关有限的保税监管资源得到合理高效利用”还有较大差距。
 
    三、对基层海关“流程再造”方案的几点设想
 
    为了进一步深化保税监管业务整合成果，提高保税监管实际监管水平，根据《通知》的要求，结合基层海关保税监管的新形势，对基层海关“流程再造”方案提出几点设想如下：
 
    （一）将基层海关各科室中与保税加工有关人员整合转移到一个统一的保税流程再造平台（下简称“平台”）上来，各有分工，各司其职。
 
    这里所说的保税加工人员，不仅仅是指具体从事内外勤保税业务的人员，还包括海关稽查人员、风险内控人员和协助海关核查的中介机构等。基层海关实施保税加工监管作业流程再造有很多困难，最大的困难就是人力资源配制问题，因为基层海关面对着人手不足、一人多岗、一岗多责的人力资源配制不均衡的普遍现象。基层海关要将流程再造这个系统工程做好，就是要解放思想、整合创新，打破传统的人员编制上的桎梏，建立一个统一的协作平台，既实现保税加工的各种业务作业和职能管理，体现科学的风险管理意识，又引入高效便捷的外勤作业反馈机制。一个统一的保税流程再造平台的建立，才能从根本上做好保税作业的集中审批、执法标准的统一和监管作业的规范，才可以有效的杜绝加工贸易管理尺度不一的现象。
 
    （二）简化单证作业程序，充分发挥“平台”的协同作业的功能，实行集中审批功能。
 
    按照要素审核和风险处置的要求，将备案、核销、深加工结转和外发加工等保税加工室内单证作业由审批制改为备案审核制，通过进一步简化单证作业，减少室内审核的层级和环节，建立简而不乱、高效运转的室内单证作业流程。具体的表现如下：根据保税监管的要求，收集单证业务审批所应该关注的各个要素，建立要素审核系统。在要素审核体系中明确各个要素所应该要达到的要求，现场关员审核业务单证时只要审核各个单证是否符合要素审核的具体要求，比如各个单证之间的数据是否相互对应、单证与电子数据是否一一对应，相关数据之间是否具有简单的逻辑关系。如果企业所申请的事项和所提交的业务单证符合要素审核的要求，现场关员就可以通过审核并提交到“平台”上供集中审核。“平台”人员对已经通过现场要素审核的电子数据进行集约化、规范化和专业化审核，审核通过后再把同意办理的意见通过电子数据反馈到业务现场关员，再由业务现场向申请企业发放相应的登记或者许可决定。由“平台”实现集中审批，统一了执法标准，规范了保税监管作业。
 
    （三）重新配置人力资源，逐步将70%以上的保税加工监管力量调配到“平台”上的外勤部门。
 
    在进一步简化室内作业后，以实现保税加工合同备案和核销的业务现场人员备案审核制、“平台”职能管理人员集中审批制为契机，重新配置资源，将业务现场所节余出来的人力资源进一步集中到“平台”的保税核查外勤岗位，建立专业化核查队伍，实施内外勤作业的实质性分离，逐步实现将70%以上的保税加工监管力量调配到外勤部门，使海关有限的保税监管资源得到合理高效利用。
 
    四、基层海关“流程再造”后塑造的目标
 
    （一）工作效率提高，执法规范统一。流程再造后，现场关员只要简单的对照要素审核的要求对各个业务单证进行要素审核，在单证齐全有效、数据平衡、程序合法的条件下，通过各项要素指标要求后既可将通过审核的电子数据申请发送到基层海关的“平台”，“平台”负责职能管理的关员在集中审批时可以快速获取外勤部门的相关信息，做到集约化、规范化和专业化的审核，进一步提高业务集中审批的效率。同时，通过“平台”职能管理关员的集中审批，统一执法标准、规范监管作业，可以有效的杜绝加工贸易管理尺度不一的现象。
 
    （二）内外勤信息沟通加强，实际监管效能提高。流程再造后，“平台”职能管理关员在集中审批的过程中会时刻与业务内外勤人员保持联系，深入沟通，使各种监管信息在内外勤人员之间实现了无缝联接。而具体业务人员和职能管理人员通过风险管理运作机制、业务集中审批等等机制有机的结合起来，形成各有侧重、优势互补、联系紧密、运作协调的保税加工监管机制，引导企业守法便利，更进一步突出了监管重点。
 
    （三）外勤核查人员配置到位，人力资源整合充分。由于进一步简化了单证作业手续，业务人员所承担审批压力将会得到完全释放，不再需要按流程配置人员，可以将富余出来的保税加工人员充实到外勤核查队伍中，使海关有限的保税监管资源得到合理的高效利用。
 
    （四）内控机制和风险管理得到体现。保税监管业务内外勤作业分离后，“平台”上内勤和外勤人员之间、职能管理人员和风险内控人员之间职责分工明确，业务操作规范统一，形成内外勤人员和职能管理人员之间既相互依存、相互配合、互相制约，又有和风险内控人员相互监督的格局。通过风险管理建立了有效的业务内控机制，达到防范和化解执法、廉政双重风险的目的。