自2005年起，中国开始进入加入世界贸易组织（WTO）后过渡期，我国对外开放进一步扩大和深化。随着西部大开发战略的深入实施，以及统筹城乡综合配套改革试验区实践工作的逐步开展，成都“走出去”和“引进来”的规模必将进一步扩大，口岸工作任务将越来越重，口岸在经济和社会发展中的地位和作用日益突出。由于口岸建设的系统性、协调性和口岸管理的特殊性，如何建立和完善适应成都对外开放不断扩大的口岸服务体系，成为成都口岸工作的新课题。

    一、成都口岸的重要作用及其现状

    口岸是对外开放的窗口，也是对外交往的门户，涉及海空港、航道、航站、铁路、公路等领域。其承载能力和运行效率反映了一个国家或地区对外开放的水平。

    成都口岸建设起步于八十年代初期，是伴随改革开放应运而生的，口岸经历了从无到有，从小到大，从单一口岸工作到多层次、多形式、多程序的口岸工作不断发展，现已形成陆、空并举的口岸开放格局，极大地改善了成都乃至四川的对外开放环境。目前，成都市1.24万平方公里的行政辖区内分布着“一空、四陆”共5个口岸，即成都双流国际机场空港口岸、成都公路口岸和成都火车东站、成都青白江铁路口岸、成都国际邮件互换中心，其中成都双流国际机场空港口岸是国务院批准开放的国家一类口岸，其他为四川省政府批准，自建自有的国家二类口岸。

表1  成都市口岸运行情况

    注： - 表示无统计数据

    成都口岸的基本特点是“既不沿边，又不靠海”的内陆口岸。从近几年建设发展情况看（见表1），成都口岸表现有以下主要特征：一是通关任务重。成都双流国际机场口岸每周通往境外的国际（地区）航班有150多往返班（次），通航城市主要为香港、澳门、曼谷、新加坡、汉城、东京和阿姆斯特丹等，还通过包机等方式开通了成都至俄罗斯、印度、尼泊尔等国际航线。仅2007年，通过成都航空口岸共验放出入境飞机7501架次，比上年同期增长29.6%；验放出入境中外旅客90.78万人次，比上年增长23%；进出口货邮1.88万吨，增长12.5%。二是自身优势明显。从实践看，成都地区非边境型陆路口岸均直接在需求集散中心设立，使口岸服务的密度增加，服务半径缩小，并且建设投资少，见效快，符合国际贸易惯例的要求。其特殊的区位优势，可以为所辐射和集聚的腹地带来巨大的经济效益。仅2007年，铁路口岸就运输和查验外贸物资11.6万吨，运输和查验进出口国际集装箱近7956个标箱；公路口岸运输外贸物资2.03万吨。同比增长28.05%，监管验放进出口货物标准集装箱2707个，同比增长69.8%。三是工作效率高。成都地处内陆，进出口货物均靠邻海靠边的口岸进出。自1997年以来，成都海关主动与沿海、沿边海关联系，陆续建立了成都至上海、青岛和天津等口岸直通式转关运输渠道，相当于将上海、青岛和天津等口岸“内移”，这就大大提高了成都对外贸易通关效率。四是大通关大协作。四川口岸管理部门重点会同口岸查验部门、交通运输部门和有关涉外部门，进一步简化出、入关手续，健全服务制度，提高通关效率，积极营造良好的口岸发展环境；做好与沿边、沿海口岸的对接工作，加快基础设施建设、加强管理和协调工作，帮助企业排忧解难，有力地促进了四川外向型经济的发展。随着通关环境的不断改善，整体功能不断完善，各项重大国事活动迎送任务万无一失，货畅其流，客乐其行，口岸工作的地位和作用大提高，基本适应了四川经济发展的需要和建设国际化城市的要求,为成都市、四川省乃至西南地区经济发展做出了突出贡献。

    二、成都口岸管理中存在的主要问题

    成都口岸建设和发展虽然取得了很大成就，但由于长期以来受观念、体制和认识等因素的影响，仍存在许多问题。一是地方政府综合管理无法律依据，尤其是处置各类危及国家安全的突发事件，无定制，无预案、无法规。二是口岸主管部门刚刚组建，尚未建立一套行之有效的协调服务体系和工作机制，地方政府对口岸工作的协调服务作用难以充分发挥。三是口岸软、硬条件不适应扩大对外开放和发展对外经济贸易的需求，基础设施、设备科技含量低，信息化水平不高。四是地方财政对口岸建设和维持运行投入太少，难以满足工作需求。因此，与国内先进地区相比，仅口岸通关效率尚有优势（见表2），因而，难于满足本地经济日益发展和对外交往的需求。

表2  相关城市口岸通关时间一览表

资料来源：中国海关《中国口岸通讯》2006年各期资料整理。海关进出口通关时间视客户缴税时间而测算。

    由于口岸工作在社会经济发展中的特殊地位和作用，全国各地对口岸建设都十分重视，将其放在工作的重要位置，尤其是重要城市和沿海经济发达地区，都不同程度地加强了口岸工作。从目前其它地方的情况来看，地方政府口岸综合主管部门的综合协调及管理职能不明确，在口岸事权方面给推行条块结合和相互配合上带来困难。由于在口岸管理方面无上位法可依，往往难于有效地协调管理各口岸单位，难于避免国家专门法律法规“真空地带”问题的出现，从而给工作造成影响。由于地方口岸主管部门规格低，手段少，涉及口岸工作的海关、边防、检验检疫、邮政等部门都有专门法规，一旦遇到问题，口岸部门首先考虑的是按上位法和上级主管部门的规定办事，影响了地方政府主管部门职能的发挥。

    三、建立口岸协调服务机制的必要性和迫切性

    口岸建设作为一项复杂的社会系统工程，具有以下特点：一是工作具有多样性。口岸工作涉及的部门和单位较多，既有代表国家行使权力的海关、边防、检验检疫等机关部门，又有交通运输、邮政、保险、外汇结算、企业退税、报关报检等中介服务单位。二是管理上具有复杂性。各部门单位都有专门的法律、规章制度和条条管理，部门之间或同一部门的内部规章还存在相悖的情况。三是工作内容具有交叉性。口岸工作涉及到四大板块，其中查验板块有海关、边防、公安、检验检疫、海事部门等；交通运输板块有民航、铁路、公路、水运、管道管理等部门；涉外服务板块有报关报检公司、贸易服务、邮政、银行外汇等；还有国家安全板块。以上这些板块，工作方面上既相对独立，工作内容上又有互相交叉。在执法中或是在工作上，这些单位都认为自身最重要，都是“老大”，其他部门都应服务我、服从我。造成地方口岸管理工作实际上处于“无法的，管理有法的”、“无权的，协调有权的”（各个行政执法部门都有自己行政管理权力，而地方口岸主管部门没有具体的行政管辖权）尴尬地位。这就更加凸现了现有行政体制下，地方政府建立和完善口岸服务体系、有效发挥协调服务作用、推进口岸工作的必要性和迫切性。

    四、关于口岸协调服务机制建设的对策建议

    为了使成都口岸适应“综改试验区”建设的需要，加快“综改试验区”的发展，构建全国一流口岸服务体系和最佳服务口岸，我们提出对策建议如下：

    （一）加快口岸管理体制创新，完善口岸管理服务职能

    1、建立和完善地方政府口岸工作体制机制。确立成都市政府口岸服务领导小组的权威性，领导小组在市政府领导下负责成都市口岸工作的领导决策和组织协调，负责涉及口岸的重大事项。

    2、整合政府主管部门工作机构。整合现有口岸管理和协调服务部门，明确分工、各司其职；倾斜确定 “三定”方案，从职能、规格、人员和经费诸方面提升口岸主管部门的地位和作用，提高服务工作效率。

    （二）建立健全口岸服务沟通、协调机制，强化协调服务

    1、重大问题协调决策机制。在口岸服务领导小组的统一领导下，充分发挥口岸服务领导小组成员单位的作用，定期召开领导小组会议，研究部署年度口岸工作总体要求，协调、解决口岸工作重大问题，研究决策和协调成都口岸服务的重大事项。

    2、归口协调服务机制。凡地方政府对口岸管理及大通关工作的指示等，由地方政府口岸主管部门负责会同口岸查验单位及相关部门进行协调和落实。凡口岸查验部门需要地方政府协调、解决的问题，由地方政府口岸主管部门负责统一受理，按照国家和地方政府有关规定研究提出处理意见，及时复告口岸查验部门。

    3、建立合作协同机制。探讨与长三角、珠三角和环渤海等地区口岸合作与联动机制，带动区域海关、国检间合作机制建立，推动区域大通关建设。同时加强与国家有关部门联络沟通，建立与国家口岸办、海关总署、铁道部、发展改革委、商务部、民航总局等部门的联系，定期不定期地汇报工作，反映情况，提出有关意见和建议，争取国家有关部门的支持。

    4、建立互动机制。加强政策引导、统计监测和公共信息服务职能，建立口岸部门与企业长期稳定的联络与互动机制，建立和完善行业组织，增强其行业自律和协调能力，建立口岸联络员和对口联席制度。

    5、建立激励机制。借鉴先进地区的做法，建立口岸设施建设、营运补贴和目标管理激励机制，由地方财政每年拨付专项资金，用于口岸设施建设、查验设备更新和培训设施建设补贴，口岸系统文明共建和目标管理奖励。

   （三）加快推进电子口岸建设，改善通关环境

    电子口岸建设是提升口岸发展层次和水平的重要途径，应按照《国务院办公厅关于加强电子口岸建设的通知》国办发[2006)36号)和《国务院办公厅关于印发国家电子口岸建设协调指导委员会工作制度的通知》(国办函[2006]87号)的要求，进一步加快电子口岸建设。

    1、大力加快电子通关平台建设。争取在国家质检总局和海关总署等口岸管理部门的大力支持和指导下，逐步实现“一站式、无纸化、大通关”功能（即企业在同一“电子窗口”登录和认证、一次录入和分别报送，跨部门间监管信息无纸化流转，企业和部门间查验信息网上实时互动互核，卡口电子提单放行）；争取将成都列入海关总署“无纸化通关系统”试点，采用电子签章代替书面盖章，实现口岸通关电子放行；尽早实现航空公司的仓单系统与机场海关的报关系统之间的数据共享，加快进口货物流转速度；加快单证电子化开发和应用，推进进口提货单和出口十联单电子化应用；开发、应用信息电子申报系统，以进一步提高成都口岸通关效率、降低企业运营成本，改善投资环境，为成都新一轮发展目标的实现创造条件。

    2、制定口岸电子平台和电子数据管理法规。依据《中华人民共和国电子签名法》，明确电子数据的法律效力和证据规则，规范电子数据交换、保存、认证等法律行为，完善相关的立法体系，为口岸的电子商务、电子政务和电子通关奠定法律基础。在口岸管理相关规章出台之前，当地口岸主管部门应与海关、检验检疫等部门联合发文，对电子平台运行相关问题做出统一规定，使企业有章可循。

    3、实现重点区域与“大通关”电子平台的联网。加快航空物流园区、铁路国际集装箱物流园区、成都保税物流中心、成都出口加工区等重点区域物流信息联网建设；完善成都出口加工区的联网监管模式，建设出口加工区物流信息系统，进一步强化物流信息服务功能。