走有中国特色社会主义的海关发展之路
海关广东分署 梁金成
党的十七大站在新的历史制高点上，以战略性思维和前瞻性眼光描绘了我国改革发展的宏伟蓝图，对继续推进改革开放和社会主义现代化建设、实现全面建设小康社会的宏伟目标作出了全面部署。
在对十七大精神初步学习的基础上，本人拟结合不久前受总署委派参加澳大利亚堪培拉大学“国际海关高级管理培训班”的学习体会，就贯彻落实党的十七大会议精神，全面推进海关现代化建设问题，谈几点粗浅的学习认识。
一、高举中国特色社会主义伟大旗帜，以科学治关理念统领海关的各项改革与建设，走有中国特色社会主义的海关发展之路
胡锦涛总书记在十七大的政治报告（以下称十七大报告）中指出：“中国特色社会主义伟大旗帜，是当代中国发展进步的旗帜，是全党全国各族人民团结奋斗的旗帜。”同样，中国特色社会主义伟大旗帜，是中国海关改革与建设的旗帜，是中国海关未来发展与进步的旗帜。坚定不移高举中国特色社会主义伟大旗帜，贯彻落实科学发展观，是当前海关工作的头等政治任务和重中之重。科学治关理念作为科学发展观体现在海关工作中的具体化理念，经历了实践的考验和理论的完善，是海关高举中国特色社会主义旗帜的具体体现。在新的历史发展阶段，落实科学治关理念的核心问题，就是要坚持走有中国特色社会主义的海关发展之路。
什么是有中国特色社会主义的海关发展之路？这是一个时代的命题，是一个理论与实践密切结合的课题，需要在理论研究和实践探索中不断完善和深化认识。改革开放以来海关改革与建设之路，就是一条中国特色社会主义的海关发展之路。概括起来，起码包括以下内容：
一是政治立关。这是人民海关的立命之本和本质特征。人民海关从建立那一天起就坚持政治立关，忠于党，忠于祖国，忠于人民，一切行动听指挥。在建设有中国特色社会主义小康社会的征途中，坚持政治立关，就是要坚持正确的政治方向，讲政治，顾大局，依法行政，为国把关，服务经济，促进发展，做党和人民的忠诚卫士。
二是依法治关。海关作为国家进出境监督管理机关，强化法治意识，崇尚法律，尊重法律，坚持依法行政，依法治关，依法“治官”，是确保正确履行海关职能，有效管理队伍的关键所在。实践证明，依法治关是海关工作的根本保证。
三是科技强关。中国海关的改革发展史，就是中国海关的科技强关史。没有科技的后盾支撑，没有科技业务一体化的推进，就没有海关现代化的今天，海关也不可能发展到今天。尊重知识，依托科技，充分发挥科学技术、信息网络技术、高科技设备在海关的先导性、基础性作用，是强关的必由之路，是依法有效、高效履行职责的重要条件。
四是创新兴关。近年来，中国海关依靠理念创新、制度创新、管理创新、科技创新，与时俱进，不断改革创新，主动把握时代脉搏，主动适应国内国际社会经济发展需要和国际海关的变革潮流，走出了一条有中国特色的海关发展之路。创新成为海关改革发展的不竭动力。
五是和谐建关。坚持以人为本，着力从履行职能、内部和谐与外部和谐为切入点构建和谐海关，是海关发展之路的重要内容。和谐建关，建和谐海关，既是时代的强音，又是海关发展的必然。和谐，成为新时期海关改革与建设的目标，又是贯穿海关改革与发展的具体内容。
二、以战略性思维和前瞻性思路谋划海关的现代化发展战略，确保中国海关在21世纪的发展中立于不败之地
十七大报告指出，要“树立世界眼光，加强战略思维，善于从国际形势发展变化中把握发展机遇、应对风险挑战”。十七大报告从战略和全局的高度，提出了加强战略思维，强化战略研究的重要性，对海关的发展战略具有很强的指导意义。
（一）着眼于“2020年的海关”发展战略研究，使现代海关制度第二步发展战略与国家到2020年全面建成小康社会发展战略有机结合，推动海关建设的长远发展和超前规划。
澳大利亚堪培拉大学海关与税务研究中心（CCES）和澳大利亚海关率先提出了“2020年的海关（Customs in 2020 Issues）”这一事关海关生存与发展的重大战略课题并展开专题研究，得到了WCO、APEC和有关国家海关的积极响应。这一课题的核心命题有二：一是面对以反恐为主要特征的海关非传统职能的影响，从长远来说海关的职能如何才能有效发挥；二是到“2020年的海关”会消亡吗？如何才不会消亡？这似乎天方夜谭式的“杞人忧天”，其实认真分析起来不无道理，西方国家海关对自身命运的忧患意识从一个侧面也为中国海关的未来敲响了警钟，值得我们深思和认真研究。
党的十七大进一步明确提出要在2020年建成小康社会的奋斗目标。2020年，党的奋斗目标有了，那海关要为这一目标的实现做什么？要达到什么样的自身目标？现代海关制度第二步发展战略规划还有两年多时间就要完成，2010年以后怎么办？下一步的发展战略目标是什么？如何与第二步发展战略相衔接？如何与国际海关发展潮流相适应？这些都是摆在我们面前不得不面对和思考的问题。
十七大提出的战略目标与国际海关提出的“2020年的海关”课题为我国海关从战略高度研究和规划未来10多年的发展蓝图奠定了坚实的指导目标、实践基础和借鉴模式。建议总署组织专门班子，正式启动中国海关“2020年的海关”战略规划研究，从战略性和前瞻性角度提出我国海关未来12年的发展战略和奋斗目标，同时紧密衔接现代海关制度第二步发展战略目标，整体推动各项改革与建设的同步发展。建议利用UNDP援助资金等与堪培拉大学和WCO建立课题合作项目，尝试通过国际合作提升我国海关战略研究水平的可行性。
（二）坚持现代海关制度第二步发展战略不动摇，稳步推动各项业务改革的整合与整体推进。
当前，现代海关制度第二步发展战略进入关键时期。第二步发展战略的实施，得到了中央和各级政府、社会各界的支持以及国际海关的普遍赞许，同时也成为全国海关的共识和共同行动纲领。实施海关现代化发展战略是我国海关走向成熟的标志之一，是几代海关人的共同心愿，应该得到尊重、承存、发展和坚持。坚持现代海关制度第二步发展战略不动摇，就不能被一时一事的困难所影响，“咬定青山不放松”，应当建立健全不以时移、不以人替的发展战略机制，紧紧抓住风险管理这一“牛鼻子”，加大各项业务改革整合的力度，一心一意谋改革、促发展，确保第二步发展战略的圆满成功。
（三）适时加大海关管理体制改革力度，确保海关管理体制改革与政府行政管理体制改革的同步与适应。
十七大提出，要加快行政管理体制改革，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间的协调配合机制。减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。对海关来说，这一问题具有针对性和必要性。海关业务改革走到今天，现代化战略实施到现在，到了一个关键的拐点，这就是管理体制的改革。海关业务改革整合到一定阶段，必然要求管理体制改革与之相适应，否则业务改革整合只会是一句空话。经过近三十年的改革发展，海关事业发展很快，体制上的一些不适应越来越突出。这几年，对于海关管理体制上存在的问题，不少人都有同感，但源于问题的敏感性和复杂性，都不愿过多去触动它。当前进一步深化管理体制改革的时机比较成熟，建议按照十七大精神和政府行政管理体制改革的总体要求，将海关管理体制改革特别是机构整合问题作为“2020年的海关”战略课题一同研究，纳入整个发展战略同步或分步实施，从根本上着手解决海关管理的深层次问题。
（四）加强国际海关交流与合作，在国际海关合作中彰显作为一个大国海关应有的尊严与作用。
近年来，我国海关参与国际合作交流的力度明显加强，合作成果日趋显著。但是合作的层次、水平、深度和机制与我国作为一个负责任的发展中大国的地位还不相称，与其他大国海关相比还有差距。按照十七大的总体要求和总署党组的相关部署，建议不断加大海关国际合作的力度：第一，适度加大在国际海关组织中的话语权、发言权、参与权、主动权；第二，不断提高参与合作的力度和能力，培养更多懂业务、懂外语的海关人员参与更广泛的国际海关合作；第三，认真履行国际承诺，对于WCO积极推动且我国海关已加入的公约、规则，如修改后的《京都公约》、《协调制度》、“阿鲁沙宣言”以及“安全与便利标准框架”、“哥伦布宣言”等，应加大实施的力度，与现代海关制度第二步发展战略结合起来整体推进；第四，加快业务数据和制度标准化进程，推动国际海关间的业务数据交换和对接，加快国际海关合作的“无缝链接”；第五，加大对外介绍和宣传力度，尽快建立海关英语门户网站和定期英文版法规公告，努力营造有利于国际交流与合作的氛围。通过各种有效的推动措施，发挥好中国海关作为大国海关应有的作用和地位，推动我国海关的现代化进程。
三、不断丰富和完善和谐海关的科学内涵和实践形式，深入推动和谐海关建设，为建设社会主义和谐社会作出海关应有的贡献
十七大报告指出，“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果……要通过发展保障社会公平正义、不断促进社会和谐。”十七大为和谐海关建设进一步指明了奋斗目标和发展方向，因此在2006年全国海关关长会议提出和谐海关建设基本要求的基础上，应当继续不断总结和深化和谐海关的深刻内涵。
（一）强化服务型海关建设的重点，加快海关职能转变的实现，全面强化海关的社会公共服务职能。
十七大提出要健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务，建设服务型政府。 服务型海关的着力点今后应更多关注民生和服务体系建设，从转变理念入手，强化“客户导向”意识，从具体事务做起，如加快电子政务、电子海关建设，为社会提供更为便捷、高效、透明的公共服务。近年来澳大利亚海关大力倡导“service delivery(服务到家)”理念，为此还专门在悉尼成立全国统一的“信息与援助中心（CI&SC）”，24小时为“海关客户”提供海关信息、业务办理查询和跟踪服务，很受欢迎。这值得我们借鉴，海关现有的服务热线、咨询方式基本还是以具体海关为单元自行设立的，既分散又不规范，有些服务电话、网站的咨询和服务功能甚至形同虚设。建议从经济区域发展需要出发，考虑以省或大经济区域先试行建立跨关区的统一服务热线，进而逐步建立全国海关类似“110”式的统一的海关服务热线，进一步提高海关公共服务能力和水平。
（二）强化责任型海关建设的基础，建设具有公信力和执行力的诚信海关，强化海关的执法形象。
“要让‘客户’守法守信，首先要自己守法守信”，这是大多西方发达国家海关的基本价值理念，也是我国海关推行业务改革的基本前提。现国际海关普遍推行的MOU、“compliance management（守法管理）”, “AEO(authorized economic operator)（特许授权经营）”都是以强化海关责任、能力、信誉、平等、公正为基础的互信、双赢管理。应进一步加强海关能力建设，不断强化责任意识、诚信意识和伙伴意识，改善执法方式，加强与管理相对人和社会的平等沟通、合作，建设对国家负责、对人民负责，受人尊重和理解的负责任的海关。
（三）强化法治型海关建设的价值取向，坚持公平正义，理性执法，全面建设法治、统一、理性的海关执法环境。
按照十七大关于“维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。弘扬法治精神，形成自觉学法守法用法的社会氛围。尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”的要求，进一步强化海关的法制意识、法治意识，一方面要坚持依法治关，依法行政，另一方面要维护公平正义的法治秩序，维护好管理相对人的合法权益，坚持理性执法，尊重和保障人权，通过执法履行职能并为和谐社会作贡献。
（四）强化效能型海关建设的内涵，着力建立效率与效益，有效与高效相统一的海关效能管理模式。
从和谐海关建设的实践和需求来看，在建设“三型海关”的同时，建议增加效能型海关建设的内容，因为和谐海关的目标价值要以提高“效率、效益”为前提，实现海关工作的“有效、高效”。建设效能型政府是十七大的要求，而且效能型海关建设与国际海关着力打造的新型海关管理模式以及新公共管理理论倡导的“4E”核心价值体系，即economic （经济）、efficiency（效率）、effectivness（效益）、equity（公平）不谋而合。在建设和谐海关过程中，应更加注重海关执法的有效与高效、安全与便利；在操作过程中，更加注重投入与产出的成本核算，严格控制行政成本，提高各类资源的使用效能。
四、以务实和创新的精神，统筹规划，重点突破，妥善处理好当前海关改革与发展中的突出矛盾和深层次问题，正视矛盾，着眼未来，全面完成海关各项职能任务
十七大报告指出，“实践永无止境，创新永无止境。要坚持解放思想、实事求是、与时俱进，勇于变革、勇于创新，永不僵化、永不停滞，不为任何风险所惧，不被任何干扰所惑，使中国特色社会主义道路越走越宽广，”同时要求，“必须坚持统筹兼顾，既要总揽全局、统筹规划，又要抓住牵动全局的主要工作、事关群众利益的突出问题，着力推进、重点突破。”十七大为当前海关改革与建设指明了方向，特别是为如何处理改革与发展中的突出问题指明了方向，提出了要求。当前应特别关注海关改革与建设过程中的以下问题：
（一）在业务改革整合过程中，应强化整体推进力度，同时要注意保护改革的积极性与能动性。
2006年全国海关关长会议对业务改革整合提出了具体要求，业务改革整合是当前海关业务工作的最强音。要正确对待整合，认识整合，处理好整合与各项改革的关系，找准突破口，抓住改革的大方向，整体规划，整体推进，通过整合促进现代海关制度第二步发展战略的实现。与此同时，应注意处理好整体推进改革整合与各单项业务改革的关系，特别要尊重、保护干部职工参与改革的积极性和能动性，调动一切积极因素为海关改革建设献计献策。整合决不意味着等待和观望，更不是对过去改革的否定，没有各关的创新参与，就没有海关改革的今天。
（二）在支持区域协调发展过程中，既要处理好执法一致性与区域政策特殊性的关系，更要注意避免海关卷入“区域经济冲突”的旋涡之中。
为落实中央提出的区域发展总体战略，海关总署从2005年起陆续启动了一系列扶持区域经济发展的措施和办法，取得了显著成效。如何处理好区域经济特殊性、政策局部性与海关执法一致性、对外统一性问题，一直是我们工作的难点，应通过试点和实践探索，不断完善适应我国经济区域发展的海关支持模式。最近一些学者和权威人士著书警告说，由于“市场失灵”和“政府失灵”等因素的存在，特别是经济区域管理的不规范，以“重复建设→原 料争夺→市场封锁→价格大战”为基本线索的我国“第三轮”区域经济冲突正在形成。区域经济冲突带来显著的负面影响，引发区域之间恶性竞争，助长地方保护主义的发展蔓延，破坏区域和谐关系，导致宏观经济波动和区域产业结构趋同，进而破坏国民经济的发展。这值得海关引起关注，在出台有关支持区域经济发展举措时应加强与国家宏观管理部门的沟通，各项措施应符合国家区域发展和产业发展政策，避免自身被卷入到区域经济冲突中去，“好心办坏事”。
（三）坚持以风险管理为中心环节不动摇，积极构建风险管理大系统，全面推进海关风险式管理。
风险管理是当今国际海关普遍认可和采用的先进管理理念和管理模式，经过多年的推动，我国海关风险管理意识已经深入人心。当前对风险管理有一些不同的认识，这是新生事物发展过程的必然，主要原因不是理念不好，也不是做得不够。从澳大利亚等海关的成功经验分析，风险管理的广泛和有效应用，关键是要有一个比较完善的国家信用管理体系和执法环境，而这些恰恰是我们还不够完善的。因此，积极推动国家信用管理体系建设，加强与各职能部门的合作，是推动风险管理由“虚”到“实”、由“乱”到“治”的重要过程。“风险管理大系统建成之日，就是第二步发展战略成功之时”，建议加大力度全力推动这一大系统建设，确保中心环节不走样。
（四）在推进海关现代化建设的进程中，坚持务实、创新精神，少说多干，扎实推动各项工作的有效实施。
建议加强对各项改革创新项目的管理，规范有关概念提法和内涵，对于一些还不太成熟，还需要完善丰富的理念术语和提法，不要急于下定义、下定论。对上级或社会上的新提法、新口号，一定都要“上下对口”，“对号入座”。建议少一些口号，多一些实干，更多关注诸如公务员工资制度改革后对关员带来的影响、海关改革过程中的新情况新问题等现实问题，为海关现代化建设营造和谐的环境，为实现党的十七大提出的奋斗目标作出新的更大的贡献。
