【内容摘要】实施长三角区域通关一体化战略，是海关为顺应长三角区域一体化的发展趋势，推进现代海关制度建设而作出的一项重大战略决策。其核心是整合创新区域通关模式，并以此为依托，通过管理理念的一体化、区域执法的一体化、信息技术的一体化和口岸管理的一体化，实现海关的管理创新、制度创新、技术创新和组织创新，加快推进海关的现代化进程，进一步释放长三角区域经济一体化的发展潜能，实现长三角区域“通关协作”、“区域联动”、“资源整合”与“和谐发展”的目标愿景。

【关键词】长三角  海关  通关一体化

1976年，法国地理学家让・戈特曼大胆预言，长三角将成为继纽约都市圈、多伦多和芝加哥都市圈、东京都市圈、巴黎和阿姆斯特丹都市圈、伦敦和曼彻斯特都市圈之后的又一个国际化大都市圈。30年后的今天，这个预言已经成为现实。长三角作为我国最大的生产加工基地，是我国参与国际分工与竞争最具实力和潜力的区域经济体。海关作为国家重要的进出境监督管理机关，应主动顺应长三角区域一体化的强劲发展，实施与之相适应的区域通关一体化战略，大力促进长三角区域经济的持续发展，为建设现代化海关起到良好的示范和先导作用。

一、长三角区域通关一体化的动因探析

（一）动因之一：提升口岸功能，促进区域发展

长三角位于我国沿海开放带和沿江产业密集带的T型接合部，大陆海岸线长近千公里，长江优良岸线600公里，集“黄金海岸”和“黄金水道”于一身，口岸资源十分丰富。其中，经国务院批准的一类口岸就有35个，包括19个沿海港口、10个内河港口、5个航空港和1个临时国际铁路口岸（表1）。

表1：2004年长三角地区口岸资源情况表

（资料来源：2004年海关统计）

目前，长三角已经形成了以上海港为中心，宁波港、舟山港、南京港、镇江港、南通港等共同组成的港口群。“港为城用，城以港兴”，长三角港口群的发展，带动了长三角地区的进出口贸易额和口岸吞吐量的大幅增长，有力推动了长三角区域外向型经济的快速发展（表2）。

表2：入世以来长三角口岸进出口贸易额、吞吐量表

（资料来源：2001、2002、2003、2004年海关统计）

这其中，尤以上海港的发展最为引人瞩目（图1）。2004年上海港内外贸货运量达3.8亿吨，首次超过荷兰鹿特丹港成为世界第二大港。集装箱吞吐量1455万标准箱，居香港、新加坡港之后，列世界第三。2005年11月，上海国际航运中心建设的核心工程洋山深水港一期将正式投入运作，年设计吞吐能力将达220万标准箱。可以预见，未来以上海为核心，以江苏、浙江为两翼的长三角港口群必将为长三角的经济发展作出更大贡献。 

实施长三角通关一体化，构建与长三角口岸发展趋势相适应的通关一体化模式，将有利于提高口岸综合竞争实力，提升长三角口岸的整体合力，加快上海国际航运中心建设和长三角区域一体化进程。

（二）动因之二：顺应全球物流运作，降低物流成本

从上世纪70年代以来，跨国公司得到了飞速发展。企业在全世界寻找最佳的贸易机会，最理想的市场，最好的生产基地，其经济活动领域由地区、一国拓展到了国际之间。实物、信息和资金跨国界流动的全球物流应运而生[1]。

随着对外开放格局的不断扩大，凭借雄厚的生产制造能力和区域内产业分工的不断优化，长三角吸引了大量跨国公司和外资企业进驻。其中，世界500强企业中就有400余家在长三角投资，有些还将区域总部、研发中心、采购中心转移过来。在长三角区域物流中，跨国公司除完成与国内物流相同的运输、保管、包装、装卸、流通加工和信息等克服时间和空间阻隔的活动之外，还包括全球物流所特有的报关（包括检查、检疫）等克服国界阻隔的活动[2]，这是全球物流区别于国内物流的显著特点。

海关作为国家的进出境监督管理部门，处于联系国内外物流的关键节点，其管理活动直接影响着企业全球物流网络体系的顺畅、物流成本的高低。随着长三角市场的全球化、竞争的全球化以及更多跨国公司的进驻与发展，零库存、VMI（Vendor Managed Inventory供应商库存管理）、JIT(Just In Time及时制)、以及第三方、第四方物流等一系列物流管理方式的快速兴起，对提高通关效率的呼声日益高涨。因此，实施长三角通关一体化，整合创新现行管理机制和通关作业模式，最大限度地简化通关流程，是海关顺应现代物流发展，降低物流成本，提高通关效率的有效途径。

（三）动因之三：实现海关现代化管理，推进现代海关制度建设

目前，长三角区域内共有上海、南京、宁波和杭州4个直属海关。随着入世后长三角外向型经济发展的提速，各海关监管的进出口货物总值、征收税款、审结报关单量等业务均呈快速增长态势。   

与此同时，由于长三角区域经济的融合日益紧密，进出口货物跨地区流动日趋频繁，大量的进出口货物在跨关区的流动中需要办理转关手续。转关运输需要企业在进（出）境地海关和指（启）运地海关进行两次申报、两次放行，客观上影响了区域物流的运作效率，增加了物流运作成本。

一切经济活动都有交易成本。从新制度经济学的角度来看，交易成本既包含运输费用、佣金、税收等组成的“经济交易成本”，更包含由于制度的偏失和法律法规的不完善所导致的“制度成本”。在区域经济一体化进程中，以市场机制为纽带形成的自然经济区，与比照行政区划设置形成的海关行政管理区，二者构成了矛盾冲突。由于区域内严格的关际划分，通关程序的重复设置，以及执法不统一等问题，客观上抬高了企业通关的“制度成本”，降低了海关的管理效能。

自1998年以来中国海关以通关作业改革为突破口，提出了建立现代海关制度的发展战略，进行了前所未有的改革和创新。2003年启动的现代海关制度第二步发展战略勾画了海关现代化的蓝图，即：到2010年把海关基本建成科学、文明、高效、廉洁的现代化、智能型海关。实施长三角通关一体化，正是推进现代海关制度第二步发展战略的重要组成部分。通过打破关际羁绊和区域壁垒，强化区域内海关间的整体联动和协作配合，发挥区域内海关的整体合力，最大限度地降低区域内交易成本，将有助于提高海关的整体监管效能，实现现代海关制度第二步发展战略，加快推进海关的现代化建设进程。

二、长三角区域通关一体化的目标愿景

实施长三角区域通关一体化，其目标愿景有四项基本特征。

（一）通关协作

通关协作是指在不改变现行海关管理体制的前提下，上海、南京、杭州、宁波四个直属海关开展分工协作。通过建立虚拟的区域数据平台，重新设计通关作业模式和作业流程，实现跨关区的申报、审单、验放，形成长三角“统一通关协作区”，以最大限度地加快进出口货物在长三角区域内的合理流动，全面提高海关管理的整体效能。从表象看，现行的跨关区通关“两次申报、两次放行”的格局，是由海关的转关运输模式决定的。然而，这种监管模式实质上是长三角区域四个海关“分而治之”的产物。目前，长三角两省一市的行政区划格局以及政治、经济、文化等各方面现实状况，决定了改革海关的行政管理体制来解决这一问题的时机尚未成熟。必须在现有的行政管理体制下，通过在区域内海关之间开展通关协作，形成各海关在同一通关过程中分工负责、相互配合的一体化通关模式，以消除因行政区划限制而形成的进出口物流障碍。

（二）区域联动

区域联动是在通关协作基础上的更高层次的一体化形态。它是指依托跨关区、跨部门的执法协调配合机制，围绕通关监管流程，打造长三角区域内海关与海关之间，海关与其他口岸管理部门“分工协作、权责明确、响应及时、处置高效”的执法链，进而提高整个长三角区域口岸管理部门的执法效能。“区域联动”包含两层次：一是密切海关间的执法协作。长期以来，区域海关之间存在管理条块分割、信息不共享、执法不统一、衔接不紧密等问题。实施长三角区域通关一体化以后，要加强各海关在通关、税收征管、统计、缉私、风险管理等各方面的执法协作和配合，形成执法合力；同时，以H2000系统中的“卡口联网与控制系统”为依托，通过跨关区的卡口数据联网发送与核销，在跨关区的点到点之间对海关监管货物实施全程监控，实现海关实体监控与信息监控的有机统一，努力营造一个严密高效的通关环境，为通关一体化的有效实施提供保障。二是加强海关与其他口岸管理部门间的执法配合。长三角通关一体化是一项系统工程，需要检验检疫、海事、边防、外汇、税务等其他口岸管理部门的支持与配合。为此，要理顺关系，明确权责，通过搭建口岸管理部门统一信息平台，实现海关与其他部门之间的信息互通与共享，加强行政互助，统一协调各口岸管理部门的执法行为。

（三）资源整合

资源整合是指根据长三角区域内各海关的业务实际，通过整合区域内各海关的职能管理、人力资源、信息技术等，实现海关管理资源的优化配置和资源共享。一是实现优势资源共享。经过长期的执法实践，各直属海关在人力资源管理、信息化建设，以及通关、监管、税收征管、统计、缉私等执法能力基础建设方面千差万别，具有不同的资源优势。实施长三角通关一体化，就是要在长三角区域内实现海关管理资源的共享，使各直属海关能够取长补短，优势互补，形成一个高效、优质的执法系统，推动整个长三角海关的执法水平和执法效能的提高。二是优化管理资源配置。实施长三角通关一体化改革，实行跨关区的通关协作和区域联动，必然会对各直属海关原有的通关业务格局发生影响。这就要求长三角各直属海关要从推动长三角经济发展，维护区域经济利益的大局出发，树立长三角通关“一盘棋”的思想，统筹规划、科学合理地调配各关的管理资源，精简机构设置，以最小的资源投入实现最大的管理效能。

（四）和谐发展

和谐发展，是实施长三角通关一体化的最高理想和终极目标。党中央深刻指出，社会主义和谐社会具有民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处六大特征。海关作为国家进出境监督管理机关，是参与国家执法和经济管理的重要政府部门，肩负着维护社会主要市场经济秩序的重要职责。实施长三角通关一体化改革，就是海关主动适应先进生产力的发展，保障社会法治、市场公平、社会安定的重要举措。这项改革的成功与否，是对海关推动构建社会主义和谐社会能力的重大考验。主要是处理好三方面的利益关系：一是要充分尊重企业的市场主体地位，最大限度地给予企业自主安排物流的选择权利，根除地方歧视，统筹兼顾不同类型企业对通关一体化改革的不同需求，在确保海关实际监管到位的前提下，给予企业最大的通关便利，促进区域内市场机制的良性运作；二是要充分考虑长三角区域内各地的现实情况和发展要求，努力寻求和兼顾好地方利益的共同点和平衡点，尽可能地减小改革的阻力，为长三角通关一体化改革营造一个公平、和谐、稳定的改革和发展环境；三是要统筹口岸海关与内陆海关之间的利益关系，合理地设计通关模式，规划改革进度，推动口岸海关和内陆海关的和谐发展。

三、长三角区域通关一体化的路径选择

一体化（Integrated），具有“整合、集成、综合、合并”的含义。实施长三角区域通关一体化，就是要通过管理理念的一体化、通关模式的一体化、区域执法的一体化、信息技术的一体化和口岸管理的一体化，推动长三角区域口岸管理的现代化进程，努力在长三角营造“可预见、低成本、高效便利”的通关环境，促进长三角区域内物畅其流，推动贸易便利化。

（一）管理理念一体化

长三角区域4个直属海关分属于两省一市，海关在具体的业务管理上具有较强的地域性特征。实施长三角区域一体化通关，首要的前提就是要转变海关传统的管理思路，在海关总署的统一部署下，从关际限制、地方利益等种种束缚中解放出来，牢固树立“一体化”的行政管理理念，将海关的发展规划、职能管理、绩效考核等影响海关行政效率的内部因素纳入整个区域的一体化管理中。

一是在发展规划上体现一体化理念。针对长三角区域内各海关按行政区划自成一体、发展战略和规划各自独立、体制安排整体性不强的特点，尽快形成统一的发展规划，总体部署设计区域改革，体现区域管理的整体性。

二是在职能管理上体现一体化理念。针对各海关追求职能设置“大而全”，口岸海关与内陆海关的管理职责不尽明确的状况，对海关现有的职能和机构设置进行精简和优化，实现合理的、科学的职能分工和战略合作。

三是在绩效考核上体现一体化理念。以“整体考核、各负其责、量质并举”为基本思路，加快创新海关的绩效评估体系，对考核的对象、责任和指标进行科学的设置，杜绝消极行政、随意执法、“税往低处流”等现象，减少执法隐患。

（二）通关模式一体化

根据长三角区域经济一体化的发展特点和物流规律，科学合理地设计长三角区域通关改革模式。区域通关改革必须体现两大原则：一是自主选择原则。企业是市场经济的微观主体，其一切活动都是市场行为。海关的改革应当充分尊重企业的市场主体地位，最大限度地给予企业自主决定权，其行政行为不应干扰企业的市场行为。二是守法便利原则。以风险管理、企业守法管理、稽查管理为核心，在确保实际监管到位的前提下，最大限度地提高口岸通关效率，对诚信守法企业给予最大的便利，对失信违法企业严密监管，以突出管理重点，引导企业建立守法自律机制。

遵照以上两个原则，区域通关改革模式设计的总体思路是：建立虚拟的区域数据管理平台，通过信息联网，数据共享，在通关监管方面，实施上海、南京、杭州、宁波4个直属海关区域通关作业一体化，形成“大通关协作区域”。通过联网监管，实现实体监控与信息监控的有机统一和区域海关间整体联动，以消除因行政区划限制而形成的进出口物流阻碍，最终实现真正意义上的区域通关一体化。

在具体的实施过程中，可以按照“整体规划，分步实施，先易后难，注重实效”的原则，挑选守法水平较高的企业和部分隶属海关先行开展“属地申报，口岸验放”模式试点，在试点运行成熟、取得实效的基础上，逐步扩大试点范围；待各方面条件成熟后，及时总结试点经验，最终将该模式推广至整个长三角区域，实现新旧模式的此消彼长。

（三）区域执法一体化

目前，受地域经济发展等因素影响，长三角区域内各海关的执法依据、执法尺度和执法程序存在较大差异。实施长三角区域通关改革，必须通过构建跨关区的执法协调机制，实现区域执法的一体化。其重点是五方面的机制建设：

一是决策协调机制。通过建立区域海关关长联席会议制度、组建风险管理委员会、建立区域审单中心等，共同商讨、协调区域内的重大管理问题，统筹规划区域内海关的重大改革项目，协调改革进度，为区域内执法提供各类决策指导。

二是执法协调机制。统一区域内的执法标准和执法程序，搭建区域统一的风险管理平台，共享风险信息，统一风险评判的标准和处置措施；并根据实际需要，定期或不定期地召开业务协调会议，加强区域内各海关在征税、监管、通关、缉私、统计等业务条线的执法配合。

三是外部协调机制。凡需与地方党政、口岸部门、中介组织、企业等协调的事宜，区域内各海关先行沟通，形成一致意见后开展对外协调，为区域管理提供外部保障。

四是技术支持机制。整合区域海关的技术资源，实现优势互补、技术互助、信息共享。共同维护、开发海关区域管理的信息技术手段，为跨区域管理和作业提供强有力的技术保障。

五是应急保障机制。在区域内各海关建立值班制度，设立值班电话，遇有突发事件，及时沟通、协调解决，以提高区域的整体快速反应能力。

（四）信息技术一体化

实施长三角区域通关一体化，必须发挥信息技术的先导作用，通过信息技术的一体化建设，让现代科技全方位地介入海关行政管理和业务管理的各个环节，形成数字化的海关区域管理模式。

一是建立虚拟的长三角通关数据平台。在统一的数据平台上，实现报关单电子数据，海、陆、空运舱单数据，监管备案数据等的跨关区联网、交换和跨关区决策指令的电子传输，实现跨关区的数据共享与互核，完成电子清关、电子付税付费等业务。

二是成立总署信息中心华东分中心。参照广东信息分中心的机构设置和运作方式，成立总署信息中心华东分中心，承担长三角区域海关通关管理自动化系统（H2000）和统一数据平台的应用开发、运行维护及数据备份等工作。

三是构建长三角海关统一的行政管理平台。以海关总署办公综合应用系统（HB2004）的推广应用为契机，建立长三角统一的行政管理平台，开发跨关区的公文处理、会议管理、督办管理、即时交流、协同办公、应急指挥等应用系统，实现全方位、全过程的跨关区办公、决策、指挥、执行、评估和监督等内部行政管理工作的信息化，为长三角区域通关一体化打下坚实的行政管理基础。

四是加快长三角区域电子口岸建设。“电子口岸”是整合海关、外贸、外汇、税务、工商、质检等部门信息流、资金流、货物流数据，向企业提供在线服务的口岸部门电子执法系统。实现长三角区域通关一体化，要加快长三角区域电子口岸建设，统一数据标准，开放关区间的逻辑控制，实现各电子口岸数据的互通与共享，为长三角区域口岸部门执法联动奠定数据基础。

（五）口岸管理一体化

海关是口岸管理部门之一，海关的改革必须要与其他口岸相关部门和单位协调共进，才能发挥最大的效能。

一是广泛建立与口岸相关单位的联系配合制度。通过建立各部门主要领导联席会议制度、业务协调磋商制度等，加强各口岸管理部门的沟通与协作，有效整合口岸管理资源，进一步发挥口岸管理的综合效能。

二是积极开展海关与口岸各单位的项目合作。如，继续巩固海关与口岸各部门的“进口报关单联网核查”项目，加快推进与国检部门的“一单两报”联网项目，与环保部门的废物进口证联网项目，与港务部门的“口岸自管泊区联网”等，在口岸综合管理的广度和深度上取得新的突破。

三是充分发挥社会中介组织的作用。扶持、引导货代、船代、报关等行业协会的发展。通过签订谅解合作备忘录（MOU）等形式，将政策咨询服务、规范企业管理、加强企业自治等职能逐步“让渡”或部分“外包”给社会中介组织，将海关从繁杂的事务中解脱出来，提高海关管理的效能，为通关一体化改革营造良好的社会环境。

四、结语

实施长三角区域通关一体化战略，目前已经形成了各方共识。然而，从共识真正走向共知、进而实现共赢，还将是一个长期的过程，尚需在认识与实践的相互作用中，在多元利益主体的冲突与碰撞中，在各方合作的协调与磨合中，深入探索、不断发展。以上是笔者对实施长三角通关一体化的思考，希望对长三角通关一体化的理论研究和改革实践都能有所裨益。

参考文献：

1、《现代物流管理》，黄中鼎主编，复旦大学出版社，2005.

2、【美】Coase R.《the nature of the firm》（1937）,路易斯・普特曼、兰德尔・克罗茨纳编，《企业的经济性质》，孙经纬译，上海财经大学出版社，2000.

3、【美】诺斯，《制度、制度变迁与经济绩效》，三联出版社，1991.

4、《世界经济学》，张幼文主编，立信会计出版社，2001.

5、《长江三角洲地区现代化公路水路交通规划纲要》，2004年8月，由交通部牵头、江浙沪两省一市联合编制.

6、《2004－2005年中国区域经济发展报告》，景体华主编，环境经济与社会发展出版社.

7、王健等，《“复合行政”的提出――解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突的新思路》，《中国行政管理》，2004年第3期。