王永全张亚平张蔚峰在长三角对外开放格局不断扩大，区域经济一体化迅猛发展的形势下，生产要素和各类商品在长三角区域内的流动变得日益频繁和活跃。现代物流作为串联各个产业的链条，引领外向型经济的快速发展，成为长三角地区产业结构调整发展的关键因素，更是构筑区域通关一体化不可或缺的前提条件之一。主动适应区域经济一体化发展趋势，顺应现代物流发展，海关总署党组提出实施长三角区域通关一体化改革的重大战略决策。这种以“跨关区快速通关”改革为基础，简化、规范转关监管，促进转关运输健康发展；对守法水平较高的企业实行跨关区“属地申报，口岸验放”通关方式将实实在在的自由、方便留给外界的同时，也促使我们认真思考如何有效监管由此而来的跨关区、大范围的区域物流。上海海关将应对这一挑战，通过卡口联网、数据共享，实现实体监控与信息监控有机统一的区域海关间整体联动，最大限度地加快进出口货物在长三角区域内的流动，全面提高海关管理的整体效能。

一、上海融入长三角经济一体化，势必要求海关大力推行物流监控海关区域联动

(一)上海要建成国际大港口、发展大外贸，海关势必要对现行物流监控体系进行战略性调整

2004年上海港进出口货运量达到1．06亿吨，占长三角区域港口进出口货物吞吐总量的31．64％，同比增长13.5％，集装箱吞吐量1 455万标准箱，列世界第三。随着洋山深水枢纽港的建设，以上海港为枢纽、浙江和江苏两省的组合港为两翼的国际航运中心的逐步形成，将促成长三角地区港口群的合理配置和规模效应，高速公路网络四通八达，两小时都市圈的形成，更进一步拉近了长三角城市的距离。上海希望贯彻公平、公正、公开的市场原则，在区域和全国乃至全世界范围扩大市场占有率，不断提高对内对外开放水平，势必要求海关提供更高效、更便捷、更规范、更优质的通关环境与服务。因此，上海海关既要注重自身内部结构、通关模式，又要努力参与和推进区域通关一体化改革，对现行的物流监控体系进行战略性调整，以大力推进上海经济规模化、产业高度化、经营国际化、布局合理化，形成新的竞争优势。

(二)上海要发挥中心城市集聚辐射功能，海关势必要树立“大通关、大监管协作区域”理念

上海要提高综合竞争力，在中国乃至世界确立经济、贸易、金融、航运中心地位，只有依托长江三角洲城市群广大腹地的发展才能实现。根据这一发展目标定位，无论从经济角度看，还是人文角度看，上海已经不仅仅是一个行政区的概念，而且也是一个经济区域的概念。发挥上海口岸辐射服务全国的作用，不仅是地方党政和进出口企业对海关工作的要求，也是海关事业谋求新发展的必然。为此，上海海关首先要打破地域界限，摆脱条条框框的束缚，树立“大通关、大监管协作区域”理念，努力整合各类物流监控模式和措施，通过联网监管，与兄弟海关共同实现对长三角物流实体监控与信息监控的有机统一和区域海关间的整体联动，以降低企业物流运作成本，提高海关通关监管效率，进而消除因行政区划限制而形成的进出口物流障碍，确保长江流域的转关运输通道成为畅通与安全的外贸高速路。

(三)上海要加快产业结构调整、实行跨地区企业兼并和重组，海关势必大力推行物流监控海关区域联动

上海经济结构的调整，将与长江三角洲的其他城市实行错位竞争，着重发展资本密集、技术密集和高新技术产业及第三产业，要从政策上鼓励实行跨地区企业兼并和重组，积极培育和扶持一批跨地区、跨部门、跨所有制的企业集团。跨国公司“全球营销、快速交货、零库存管理”的生产经营模式和物流管理方式，以及第三方物流、第四方物流方式使得长三角区域内生产要素的流动变得更为频繁和活跃。 2004年，上海海关共办理进出口转关业务52．68万批，157．69万标箱，货重1705．13万吨。其中，办理转关进口货物货值4046．76亿元人民币，涉及税款174．69亿元人民币，同比分别增长64．6％和13．7％。面对业务量的急剧上升，海关既要做到“管得住”，又要做到“通得快”，有限的人力资源在推动区域物流发展、促进贸易便利化方面面临着巨大的挑战与压力。因此审时度势、超前规划，通过实现组织创新、管理创新、制度创新和技术创新，努力构建与之相适应的区域物流监控体系，使资源配置更为科学，资金技术投入更为有效，操作流程更趋合理，已成为长三角地区沪、宁、杭、甬四海关的共识。

二、上海海关对推进长三角物流实施区域联动监控的有益探索与尝试

(一)淡出“楚河汉界”摒弃区域观念，尊重企业自主选择，保证货物“应转尽转”

经济一体化的本质特性要求我们必须摒弃狭隘的地区眼光，把一切工作建立在“一盘棋”的大局观念之上。跨关区快速通关改革以来，上海海关始终把我们的工作主动延伸到服务和促进江、浙等上海周边地区和长江经济带沿江地区的经济建设上来，为上海发挥区域综合交通网络的主枢纽功能做好配套服务工作。2004年，上海海关又进一步提出除限制转关的货物外，不予转关货物须经职能部门批准；积极支持符合监管条件的大宗散货的中转、转关业务；同意转关货物在口岸进行拆箱或换箱操作；允许凭《出口转关申报单》或《出口报关单》复印件办理转关手续；简化一单多车申报时的录入数据；加快对异常回执的处理速度等六项简化转关手续、强化工作责任的措施，以推进长三角区域合作，促进区域经济的联动发展。这些措施的出台，解决了很多转关工作中的实际困难，充分表明了上海海关服务全国经济发展的态度，特别是其中“应转尽转、应转快转”的原则与“非经职能部门同意，现场海关不得擅自决定不予转关的”创新要求，打消了兄弟海关以往的一些顾虑，得到了货主、代理公司、兄弟海关及政府相关部门的普遍欢迎。

(二)  高度关注长三角区域经济一体化的发展，大力参与区域通关一体化改革

在今年的全国海关关长会议上，海关总署牟新生署长明确提出由上海海关牵头，探讨长三角通关一体化问题。对此，我关高度重视，精心组织、深入开展调研，充分吸纳了兄弟海关、口岸管理部门和广大企业的意见和建议，认真学习、广泛借鉴了泛珠三角区域海关合作的经验，多方论证、数易其稿，最终形成了《长三角区域通关一体化改革方案》上报海关总署。提出我关在适应区域物流发展的指导思想和管理理念上，应进一步定位于如何促进和服务于物流的发展：即主动适应长三角区域物流高速度、高水平发展的新要求，整合资源，完善体制，深化改革，创新监管工作机制，综合应用风险管理、信息技术和先进的检查监控设备，对物流监控目标进行全方位、全过程的有效监控，实现跨关区的申报、审单、验放，形成一套以高效运作和有效监管为目标，规范、促进、服务现代物流企业发展的现代海关监管模式，以“大通关”服务“大物流”，发展“大口岸”，促进“大外贸”，为国家的经济建设做出贡献。

(三)  加速科技手段在跨关区物流监控中的应用，有效适应了海关对现代物流监管的要求

为实现区域联动监控这一目标，我关在几年内完成了对进出场卡口的全面智能化改建、物流监控平台的开发应用、关区内监管货物数据的卡口联网传输核销以及进出场卡口全面24小时值守等，同时制订了有关监管车辆、卡口作业等一系列的管理制度，利用GPS卫星定位系统对承运海关监管货物车辆进行全程监管，这些举措一方面健全了我关物流监控体系，强化了海关监管力度，同时也从局部上适应了物流发展高效率、低成本的要求，有力地促进了物流业的快速发展。在此基础上，我关又以H2000系统中的“卡口联网与控制系统”为依托，通过跨关区的卡口数据联网发送与核销，争取实现海关对监管货物跨关区运输全程监控。即海关监管货物在出海关卡口时，卡口关员根据电脑系统中的指令对集装箱施加海关封志，并在“卡口联网与控制系统”中输入封志号及货物的实际流向后，系统自动开启通道闸门，让车辆通过。对使用司机IC卡的，还需通过IC卡读写设备将车辆、箱号等数据写入卡内。以上有关信息同时记录在“卡口联网与控制系统”中，货物到达目的地海关后，目的地海关卡口通过“卡口联网与控制系统”核对数据，并向对方海关反馈核销信息。我关通过同南京、杭州等海关进行“卡口联网与控制”系统试点，已经取得了阶段性的成果，这都为在长三角海关间构建起全过程、不间断物流监控体系提供了基础保障，使长三角区域内进出口货物的快速分流成为可能。

三、实现物流监控海关区域联动过程中的困难与障碍

从总体上来讲，海关物流监控现状从管理理念、区域划分、职能定位、资源配置、操作流程和管理方式等方面都存在着与现代化、信息化、专业化、集约化的区域经济一体化物流发展难以相适应的地方。

(一)局部经济利益这种狭隘的认识和观念尚未得到彻底根除

这几年来，全国海关税收任务十分紧张，虽然总署一再强调税收工作是全国一盘棋，然而转关货物却时常成为各口岸海关与内地海关争夺税源的焦点。部分海关在转关工作中没有从维护大局利益、提高通关效率、尊重企业选择、降低物流成本的角度出发，来确保转关运输渠道的高效与畅通，反而一味地维护狭隘的局部利益，或片面地强调促进所在地区的经济利益，利用口岸地位或属地优势随意主导、人为干预转关。因此，在区域经济一体化的大潮下，无论是口岸海关还是内地海关都必须重新深刻领会总署对区域通关一体化的要求，进一步端正对待转关工作的态度及认识。

(二)物流信息化建设仍存在较严重的“诸侯割据”现象

长三角区域通关一体化将海关管辖区域界限打破，使“属地申报、口岸验放”得以实现，但是海关管理的信息化、科技化、网络化水平和建设现代海关制度的要求仍有差距。一是转关数据仍未完全实现联动共享，风险分析和企业分类管理改革形成的资源成果尚未应用于实践；二是卡口联网控制系统尚未全面发挥作用；三是海关内部行政管理的信息化、网络化水平落后于业务操作信息化的水平；四是电子口岸的功能仍不完善，许多口岸部门仍在独立的局域网中运作。这些问题的存在，一方面使得监管效率受到影响，另一方面也使得整合海关的监管资源缺乏手段和措施上的保障。

(三)新旧模式此消彼长，可能引起监管资源浪费和行政成本的提高

对于“跨关区快速通关”方式，海关侧重于对货物在监管场所之间的点到点的全程监管，必然规定使用海关监管车辆，采用GPS、电子关锁等技术手段。这些直接影响着企业对通关模式的判断与选择，因为企业通常会在便利、成本以及速度等方面比较，选择一个相对适合自己的模式。在跨关区“属地申报，口岸验放”通关方式下，海关对监管区域外货物的常规监管力度将相对弱化，属地海关办结申报手续后的出口货物，海关同意由企业自行运输到口岸海关办理放行或查验手续。当这一方式逐步成为内地企业出口通关作业的首选方案，这就有可能使得大量海关已经建成的各类监管场所、投入使用的卡口监控设备的利用率有所下降，卡口控制与联网系统的作用逐步削弱。同时，海关仍要把握监管现场局部物流，要从企业风险评估入手，通过一些调查、核查、稽查等非常规监管手段介入到整个信息流的核心环节，也会造成海关行政成本的相对提高。

(四)监管手段的应用水平参差不齐，难以满足区域联动总体要求

从总体情况看，区域内各海关风险分析评估、企业分类管理以及科技设备应用的水平，相对现代物流发展要求，存在以下问题：一是局部适应。如部分海关在开展卡口、物流信息平台建设，风险分析试点等工作时，往往偏重于对本关区内监管货物的控制，弱化了其在跨关区联网上的应用。二是部分滞后。如部分海关卡口作业制度不完善、物流信息与通关信息相对分离，从而影响到整个区域海关间联网监控的顺利实施。三是总体上还很难满足。如风险分析管理，企业分类管理在现代海关制度改革中还都刚刚起步，要在区域联动监控中发挥其作用，还需进一步的研究与探索。因此，要从根本上解决海关监管与物流业发展之间的矛盾，需要从体制上、机制上、法制上进行全局性的改革，才能实现从适应现代物流业到促进物流业发展的转变。

(五)区域通关一体化给长三角海关查验人力资源合理配置带来挑战

2005年1―5月，上海海关共受理南京、杭州、宁波关区出口转关货物174 687箱(TEU)、180 364批。随着通关一体化的不断推广，越来越多的企业将选择通关便捷的新模式，原来采用出口转关申报方式的货物将逐步转为属地申报，其查验工作转由口岸海关负责。以上述箱量按照3%的查验率计算，将有5 241箱(TEU)、5 411批货物被查验；由此推算，上海海关每年将新增11 680箱(TEU)、13 140批货物的查验量。在人力资源有限的情况下，原本处于满负荷状态的口岸查验关员可能会不堪重负，并由此影响货物的正常出运，同时属地海关查验业务将大大下降，可能出现从事查验工作关员的剩余，造成属地、口岸忙闲不均的局面。

四、加强物流监控海关区域联动的举措

没有通畅的物流，就不可能有“长三角”经济的一体化，这已经成为上下共识。在大量的实践探索中我们感到，要加强长三角物流监控体系，海关必须进一步解放思想、与时俱进、开拓创新，对自身的监管格局进行相应的调整，建立起区域联动监控的新机制。

(一)进一步端正对区域通关一体化工作的态度及认识

为了适应区域经济的发展要求，在特定的情况下，区域通关一体化有可能会损害少部分海关的利益，但个别海关利益的牺牲总是暂时的，因为没有区域经济的整体发展，海关个体的利益就无法得到保证。区域经济整体发展了，反过来又会影响和带动区域内各个海关的协调发展。有鉴于此，总署的区域通关一体化思路中明确提出了简化转关手续，减少人为干预的原则，就是要向各口岸海关发出强烈的信号：要积极支持转关工作，不要利用口岸优势地位随意主导转关。在这一原则之下，总署还提出了简化转关手续的具体设想，即计算机自动审核，口岸海关不同意转关的，必须在计算机中输入具体原因，这就进一步从操作程序上确立了属地海关今后在转关业务上的主导地位。对总署的这一思路，我们应该要有清醒的认识并确实付诸于我们的实际行动，要把克服地方行政管理和海关通关管理区划界限这两方面的体制障碍，妥善处理好企业、地方和海关等各方面的利益关系，实现海关区域通关规范统一和监控有效联动，作为对长三角地区四个直属海关的一次检验，尤其是对上海海关综合协调和业务规划能力的一次重大考验。

(二)加大信息技术、科技力量在物流控制系统中的应用

我们必须始终把握好科技应用和数据共享这两个基本要素，最大限度地发挥科技手段和信息技术的效能。要大力推进口岸和内地海关在信息、物流监控基础设施、风险参数设定、执法水准上的对接和统一，变“数据跨关区传输”为“数据区域内共享”，变现有的“分散决策”为“统一决策”。在长三角区域通关一体化中，要合理利用港务部门正在开发的电子标签终控系统，通过各道口上的读写器照射经过集装箱卡车上的电子标签，及时了解集装箱中货物的相关信息。要大力依托总署开发的卡口控制与联网管理系统，在卡口将货物申报信息同对承运车辆、集装箱号、封志号以及电子标签终控系统中采集到的货物信息进行比对，达到对监管货物流转过程有效监控的目标，以适用于目前的转关运输及今后区域通关一体化后“属地申报”产生的跨关区货物监管。因此，  目前区域内各海关的首要任务是按照总署的要求，共同努力，在致力于各关卡口建设的前提下，实现卡口信息的全面联网传输与核销。要在硬件与软件两方面都具备跨关区联网控制与核销的条件，加大科技力量在物流控制系统中的应用，试用电子关锁，推广GPS系统，为区域联动控制创造有利条件。

(三)整合长三角企业风险信息，发挥各关选择查验效能

随着海关风险管理机制不断推进，通过对企业诚信守法风险度的评估与分析，实施选择查验已成为各关开展风险管理工作的重点。长三角区域通关一体化，打破了区域限制，将非本地企业在属地海关申报、口岸海关直接提货变为现实，同时也要求口岸海关将非本地企业的诚信守法风险度纳入风险分析的范围内，指导选择查验工作。因此，要在现有物流信息和风险管理平台的基础上，搭建起信息容量大、功能齐备的企业风险信息平台，扩大数据范围，整合企业、通关、归类、审价、加工贸易、企管、稽查、缉私等信息，实现风险信息实时传输和区域内海关的高度共享。各关选择查验部门可以通过跨关区调阅企业档案信息，结合企业各项通关指标，分析企业风险度的高低，确定选择查验的重点，最终实现对企业整体评估、有效监控的动态管理，充分发挥选择查验效能。海关间应根据有利于通关效率、有利于人力资源分配，有利于案件查处的原则进行合理的分工与协调，建立起既相互合作又职责明确的查验工作机制，在事关工作数量、工作成绩、处理权限的货物查验、案件处理等环节上，形成良性的区域联动体制，有效发挥口岸与属地海关的各自优势，杜绝可能存在的相互推委或争功现象。

(四)实施“选择申报、多点放行、区域联动”的作业新模式

按照目前口岸海关的人力资源配置状况，完全实施口岸放行是难以做到的。如果让所有进出口货物全部集中在口岸海关狭窄的时间和空间里通关放行，既不利于充分发挥二线海关的作用，最大程度地提高海关管理效能，也不利于提高通关效率，促进区域经济发展。因此，根据把有限的通关时空前伸后延的设计理念，实现区域通关一体化的最佳方式是选择申报、多点放行、区域联动，以此来缓解口岸海关压力，提高区域内海关的监管水平和通关效率，维护海关的整体形象。为此，区域内海关应开发和挖潜口岸和内陆两地海关的监管资源，形成内陆海关着重于申报电子数据的审核、口岸海关着重于实货监管的作业新模式。使区域内海关执法更趋规范，资源配置更加合理，企业通关更为便捷，努力营造和谐、便利的区域通关环境。

(五)拓展思路，探索“验放代理业务”新形式

属地海关和口岸海关地理位置的遥远，客观上决定了企业在一体化通关模式下为办理验放手续而往返奔波的事实。因此，在总署127号令规定的框架下，充分体现通关一体化便捷优势，减少往返奔波的劳顿，发展无纸化、电子化通关，减少人工现场手续办理将是解决的有效途径与最终方向。但在现阶段，我们可以在口岸海关设立专门从事通关一体化“验放代理业务”的服务机构，规定其从业人员必须为取得资格证书的报关员，其经营范围为经海关核准从事海关验放代理业务，同时将其纳入海关企业管理范畴，逐年考核备案。待无纸化、电子化运作逐步成熟完善后，科技将缩短距离，企业快速通关和一体化通关模式的便捷效应也将会进一步得到体现。

(六)确立内陆海关在转关运输监管中的主导地位，形成合作共管良好格局

企业所在地的内陆海关，对企业情况熟悉，上海海关将充分尊重主管海关的意见，把转关物流监管由货物监管为主转向货物和企业并重转变。建立起与内陆海关的联络热线和沟通制度，及时采取共同的灵便措施，对国家重点工程、大型高新技术企业、地方的重点项目、信誉好的企业等予以重点支持。大力推进企业守法便利的措施，运用风险管理的方法，对风险小、信誉好的企业实施更为便捷的措施，对风险大、问题多的企业两地海关共同加强管理。要开发和挖潜口岸和内陆两地海关的监管资源，形成内陆海关侧重于企业管理、后续稽查，口岸海关侧重于快速通关、实货验放。要尽快形成区域范围内跨关区打击走私工作协调机制。在情报收集、分析、处理过程中加强密切协作，开展联合办案的尝试，对所办案件中出现的走私新手法、新动向要及时通报，相互借鉴、相互研讨。要不断理顺各地海关的权限以及在案件发现、移送、处理等方面的程序和要求，加强对重点物流的后续跟踪，实施企业稽查和贸易调查，提升打击走私违规行为的效能。

当前，长三角区域通关一体化改革稳步推进，上海海关有责任也有信心与周边省市及全国各兄弟海关一起，积极运用先进的现代信息技术，引入科学管理的理念、方法和手段，加快海关监管的创新，不断地促进现代物流和经济的发展，为实现通关一体化改革，加快长三角区域经济一体化进程，最终推动长三角区域经济的全面发展做出我们应有的贡献!