改革开放以来，外向型经济促进了我国国民经济的高速发展。进出口额平均以每年15％的速度在增长，由1978年的206.4亿美元增长到2003年的8512亿美元，在世界贸易中的排名也从1978年的第32位上升到2003年的第4位。据海关初步统计，2004年我国外贸进出口总值已经达到了11548亿美元，首次突破了万亿美元大关，成为排名第3的世界贸易大国。随着我国对外贸易的快速发展，被誉为第三利润源泉的现代物流业作为一个新型的服务业正在我国迅速兴起，日益要求我国保税区实现功能转型。
　　随着我国加入世界贸易组织所做承诺的逐步兑现，外贸经营权的放开、关税的逐步下调、服务贸易领域的不断开放等等，都使得保税区在政策和功能的比较优势方面相对弱化。由于体制上的原因，我国保税区一般都与港口分开，区、港功能没有得到合理的协调开发，货物通关不畅、管理手续比较繁琐、企业运输费用增加等问题日益突出，保税区与国际接轨对海关管理模式的改革提出了强烈而又迫切的需求。
　　区港联动试点是发展保税物流的最高层次
　　海关总署加工贸易及保税监管司司长何力认为，开展区港联动的试点，正是《海关总署关于加工贸易和保税物流监管改革的指导方案》的重要内容之一。这是推动现代国际物流发展，加快港口经济发展，提升我国港口经济的竞争力，提高海关管理质量的一项重大举措，是海关保税物流监管体系的龙头和亮点，也是我国在现有国际环境下，发展保税物流的一个最高层次。即：第一个层次是区港联动下的保税物流园区；第二个层次是公共型，即A型、B型两种保税物流中心，分别满足一些专业国际物流公司和跨国企业的需要；第三个层次是传统的、经过优化的保税仓和出口监管仓。这也是被称之为“三个层次、多种模式”的保税监管物流体系。
　　所谓保税物流园区，就是在保税区和港区之间开辟直通式通道，在实现保税区的政策优势和港区的区位优势互补基础上，拓展区港联动功能而建立起来的。所谓港区联动，就是将保税区的保税仓储功能与临近港口的装卸、运输功能整合起来，实现保税区与港口的一体化运作，重点发展仓储和物流业，并赋予其国际中转、国际配送、国际采购中心和国际转口贸易四大功能。与此相适应的是，国家对保税物流园区实行相对宽松的税收政策：境外货物进入保税园区给予保税，国内货物进入保税园区就可办理退税手续，区内企业之间的流转不征收增值税和消费税，企业内的货物按实际状况征税。从而，在一定程度上实现自由贸易区的功能，也就是经常说的“一线放开、二线管住、区内自由、入区退税”。
　　保税物流园区也是目前海关利用高科技手段进行管理做得最好的区域之一，包括全封闭的围网、电脑监控、电子卡口、企业联网、24小时通关等等。海关正是借助这些区域化、网络化、电子化的通关管理手段，大大简化了通关手续。比如境外货物从船上卸下码头以后进入保税区，不需要填报关单，不需要审核许可证件，也不需要办理查验放行手续，待其最终进口，才一次性办理报关、查验、放行的手续，满足企业对货物快速流动和海关对货物有效监管的要求，从而推动保税区和港区物流业的规范健康发展。
　　海关将继续贯彻“依法行政、为国把关、服务经济、促进发展”的十六字工作方针，紧贴经济发展的脉搏，采取切实有效的措施，与国际物流界广泛合作，根据《海关总署关于加工贸易和保税物流监管改革的指导方案》，自觉探索与国际惯例相对接的海关监管新思路、新模式和新手段，促进保税区的发展。
　　保税区政策是为企业创造优惠的政策环境
　　“国务院在批准成立保税区的文件里，对保税区的主要功能定位相当准确。国务院在给保税区功能定位的时候，既考虑到制造业的需要，也考虑了服务业的需要。在十几年以前做出这样的决定，应该说是非常有预见性的。”国家税务总局进出口税收管理司司长马林认为，保税区政策的实质，是通过企业延缓交纳关税和其他间接税，为企业创造相对优惠的政策环境，以吸引企业在保税区里发展，降低企业的运营成本。但目前状况有一些不伦不类，主要体现在保税区内流通货物没有实现完全的保税，或者有税的货物和无税的货物交织在一起运行，弱化了保税区的政策优势，也给政策机关的管理增加了难度。
　　从目前我国保税领域的现状看，现在不仅有保税区、出口加工区，还有一些所谓的边境自由贸易区，有出口监管仓库和保税库，还有新兴的保税物流中心，包括区港联动的保税物流园区等等。这些形式只是侧重点不同，而其政策实质应该说都是一样的。所以，税务总局在研究这个问题的时候，除了考虑这些不同的区域有不同的侧重点、不同的功能，并适当考虑其特点以外，往往倾向于对这些区域都实行统一的政策。即通过延缓交纳或者暂不交纳关境税，包括关税和增值税，以创造相对优惠的环境。
　　第一，保税区应该真正成为无税区。这个无税区不包含间接税。从目前情况来看，不含区内流通的货物，不含关税、增值税和消费税。这种无税区也是国际上运行比较规范的、符合国际惯例的做法。
　　第二，保税区应该实现区内货物流通不征税。这在有关部门包括税务总局内部认识都不完全一致。从法规依据来讲，国务院当时批准的保税区的文件里没有明确保税区内货物流通征不征税，只是在几年前批准的出口加工区试点方案中明确讲到区内流通的货物不征税。如果作为无税区，而区内货物流通继续征税的话，又形成了含税的货物和不含税的货物交织在一起的状况。
　　第三，这里所说的保税区是广义保税区的概念，包括前面提到的其他一些形式，要注重服务业功能的拓展、特别是现代物流企业。现在也不敢说生活服务设施存在区域里头，有没有它的合理性，政府有无有效的管理措施。但在这个问题上，我们的思路是否可以开拓一点。
　　第四，保税区和其他具有保税功能的特殊区域需要统筹规划，这些区域不能形成互相竞争的局面。简单地讲，可以让这些特殊功能区域沿着各自不同侧重点来继续发展。
　　及时调整外汇管理政策外汇管理部门积极支持区港联动
　　1990年，第一个保税区在我国设立以来，经过10多年的发展，保税区的功能也在逐渐发生变化，从最初的出口加工、保税仓储和加工制造等逐步向配套转变。2003年12月，国务院批准区港联动试点，从而逐步形成物流、中转和仓储并重的格局。
　　对此，国家外汇管理局综合司司长韩玉亭表示，外汇管理部门积极支持区港联动试点工作。他说，从外汇管理讲，主要是一个服务的功能，即跟进保税区和区港联动的进展情况，调整外汇管理政策。从这方面的管理政策来讲，和区港联动相关联的主要是经常项目。从经常项目这个角度讲，保税区也好，区港联动也好，无论你的经营方式或者模式怎样变化，但有一条是根本的，就是真实性的交易背景。主要是指企业的真实性存在、企业交易的真实，不管企业是怎样曲线、怎样拐弯，我们都要跟进，保证对外收支活动的正常进行。这是我们的一个根本点。所以，过去，保税区区内区外是一个界限，跨境是一道防线，外汇管理实行的资本管制是一线管理。从经常项目来讲，经常是按照保税区区内区外的界限，因为这个地方开报关单，以此作为真实性交易。随着保税区功能发展和整个经营模式的发展，有很多新的事物不断出现。这个过程就是外汇管理需要跟进的过程。按照原来的管理要求，现在保税区内的企业，严格来讲是和境外联系在一起的，企业使用的是外汇，与境外的资金流动很方便，但是企业和区外的企业打交道又是按照“境内关外”管理的，区内的企业不能购汇。实际上，保税区有很多特殊情况，例如，区内生产的产品没有出口，销售到区外了，这就可能有一部分是人民币的业务，就允许购汇。
　　上海试点也是这样，可能有几条措施：一个就是区港联动和与此相关的都享有保税区的政策，同保税区实行一个政策；另外，可能还有一些比保税区更优惠的，比如目前保税区内贸易项下的业务放开了，可以购汇，对于非贸易项下的业务还没有放开，而根据区港联动，服务贸易的也在放开；还有一点就是在区港联动的发展过程中，经常项目外汇管理是一对一的，即物资流和资金流是相对应的，要以出口报关单为凭，出口的地点或者货物都要和资金流匹配。目前在这个过程中还不是那么严格的匹配，也允许对外支付或者收汇结汇，但外汇管理都有一些跟进。这可能是外汇管理在上海试点中作为外汇管理政策的试点。在区港联动和保税区功能发展的调整中，国家外汇管理局还要不断地调整外汇管理的政策。总的就是一条，外汇管理做好服务，促进保税区的发展、区港联动的发展，从而带动整个对外经济的发展。这是外汇管理政策调整的出发点和落脚点。
　　当前，区港联动对于进一步适应保税区改革、落实国务院关于港口战略性布局意义重大。外汇方面已先行实践，对已经验收并开展业务的上海外高桥保税区开展外汇试点，同时继续深入研究区港联动中的物流模式，结合试点工作情况，积极总结实践经验，并结合其他区港联动的试点情况，以尽快确定全国性外汇管理措施，出台成型的法规。
　　作为深化改革和扩大对外开放的产物，区港联动是改革前沿和实验区。区港联动有良好的基础，这些地区位于发达地区，经过多年发展，已经成为当地经济增长的龙头，起到了辐射周边地区经济的作用。这些试点区域都有比较成熟的管理队伍以及良好的基础设施和经济基础。同时，由于采取封闭管理，这些区域可以为管理者创造试点的条件，进行一些有益探索。国家外汇管理局将发挥区港联动的前沿性和实验区的特点，在这些区域率先开展外汇管理工作，积极推进区港联动试点。