4. 风险缓解
4.1 风险缓解策略
随着奥克兰对有色苹果蛾反应的公开以及总审计长对生物安全审查报告(OAG 2002a, 2002b)的发表，所有或几乎所有的海运集装箱被要求在运抵时接受农林部的检查（例如 HortNews 18/6/02；NZ Herald: 28/11/02, 02/12/02；Stuff website 26/2/03）。这样的要求虽不能证实是否对海运行业在成本与组织安排上造成巨大的影响，但是要求确实建议对生物安全反应的预计花费给予保障（例如对有色苹果蛾投入了9000万美元）。当有色苹果蛾的侵入只是被当作趣闻和海运集装箱联系在一起时（OAG 2002b），仍不能地保证整个检查程序能够完全控制与海运集装箱有关的所有风险。
总审计长（OAG 2002b）对海运集装箱实例研究的关键发现指出，对运抵的所有集装箱实施全面的内部和外部检查是不切实际的，而且也不能保证检查出所有的危险生物。实例研究的建议是：农林部采用更健全的风险显现方法有选择地检验集装箱；该系统能够适应风险显现变化的需求；提高清洁证书的准确率；调查研究与新西兰海关、进口商、货代公司和船运公司相链接的风险显现一体化信息技术系统的功效。
图8 进境集装箱流程图
调查的结果显示, 与海运集装箱相关联的风险具有多样化, 不可能采用单一的措施使风险得到充分的缓解。因此建议采取的策略是将风险缓解措施融入到物流的每一个环节中，（详见图8）并配以风险评估等级来确定集装箱到岸时采取的干涉程度，取代以在国境对所有集装箱实施检验和检疫处理风险管理。
举个外部污染的例子来展示这个体系如何运作，集装箱是在境外港口被装载的。然而，并不是对所有运抵的集装箱进行六个面的外部检查，而是对被风险显现系统鉴定为低风险的集装箱进行拆箱检查，并配以一定的反应系统，确保所发现的任何污染都能得到适当的处理。风险显现系统的反馈系统将根据所发现的污染来更正集装箱的风险分析数据。对于在仓库堆场进行检查的集装箱，在被运往出口包装的场地之前还要对其进行最后一次检查。对于外部污染风险表现较高的集装箱就需要采用更加严格的系统来处理可能发生的污染。这可能涉及到运抵码头时进行的六面检查，以防止外部污染传入新西兰境内。再者，检查结果将被反馈到风险显现系统以确保根据所发现的污染情况对相关风险数据不断更新。只要能达到同等的风险缓解水准，由行业提出的清除外部污染的可选用方法就可接受，比如在原产国对高风险的集装箱进行高压冲洗。一个精心设计的一体化系统能够较早地缓解较高等级的风险，并将比目前更多的风险挡在境外。如果按照所提议的策略处理，当集装箱运抵新西兰的某个场地进行拆箱检查时，它们几乎已没什么生物安全风险了。
4.2 建议的风险控制方法
本章节讨论了缓解海运集装箱入境风险可能采取的方法。许多措施是相互关联的，而且还要求其它措施能充分发挥作用。就如7.1部分所陈述的那样，通过使用风险显现系统来定位风险缓解措施，比如表现出较高风险等级的集装箱就要接受较高程度的干预。我们的目标是将大量的风险拒于国门之外，使得进入新西兰的集装箱的风险等级逐步降低，而不是试图在边境控制所有的风险。作为海运集装箱审查报告的一部分，对于缓解集装箱风险的新技术的研究也已着手进行。此项研究的大纲见附录3。
4.2.1生物安全通报材料
这个措施是指用适当的语言向外国出口商、船运公司、港务公司和进口商通报新西兰对集装箱的生物安全要求。在阐述中强调了符合新西兰进口要求的好处以及不符要求带来的直接和间接的费用。该措施将增加“保护新西兰计划”的工作量，但将作为方便货物进出的一个不可分割的部分。获得这些信息的途径包括：网页；运往新西兰集装箱海运货物生物安全方面的宣传册；电视；光碟；在新西兰进口商和外国出口商的交付合同中加入“货物”的附属条款，将符合新西兰生物安全要求作为采购条件。不符规定理论上出口商将遭到指控。这些信息强调的主旨是符合新西兰集装箱进口要求的必要性及不符合要求的后果。这些信息应该翻译成外文或转换成图片提供给国外出口商、船运公司、国外和本国的港口管理机构、进口商、承运人、卸载和仓储部门。在制定这些信息和资料时，求助于外贸部、进口商协会、报关公司、承运人和国外生物安全机构是非常有用的。
生物安全通报有以下优点：
将大大提高符合要求的比率和降低成本；减少生物安全风险；尽管当前可获得的资料很少，这种方案预计可得到较快的回报；对已经进行的“保护新西兰计划”的工作具有调节作用；可与其他国家的生物安全要求相结合。
该措施的缺点：
为各种受众准备材料的费用高;
持续性资金不足
预计施行时间：六至九个月。
4.2.2 离岸证书
目前，在卸货港口，船运公司提供清洁证明书，以证实其集装箱已经过内部清洁。尽管调查结果显示，在此类出具了清洁证书的集装箱中，有18％ 21％内部受到了污染，但对证书的要求至少可以成为其他80％运抵集装箱未被污染的理由。有关方面建议将证明书的使用范围扩大到外部污染的问题。目前，集装箱在交付出口商使用前将按国际标准对其进行检查以保证其状况良好且适于使用。有可能将跟污染相关的生物安全需求并入到该标准中。在集装箱运抵新西兰时将对证明书的有效性将审查：若持有证明书的集装箱被发现受到污染，那么出具方的风险级别将被提高，并可能要求出口商，发货人，货物和/或进口商加强检查，为达到规定要求而增加开支，直至问题得以整改。
提供证明书在大多数情况下已成为发货人的一种责任，但在许多情况下无法获得国外管理机构的官方证明书，或是因为成本过高而被禁止贸易。这样的要求对新西兰的出口也将产生相互制衡的作用。那些没有持证明书的集装箱将被视为高风险，并将成为运抵检查的目标。
离岸证明书具有以下优点：降低了集装箱离岸时候的风险；共担责任；便利集装箱入境；部分费用由出口商承担；有时，证明书具有与某些抵运程序相当的作用，从而进一步简化交付。
此措施的缺点包括：通报及审核需要相应的成本；难以监控过程确保符合规定
预期执行时间：6个月。
4.2.3 集装箱生物安全标准的国际间协调
有关方面建议新西兰与国际社会进行合作以促进集装箱与集装箱载货物的生物安全标准的国际协调工作。这其中包括信息管理、生物安全意识与生物安全证明书。海运集装箱设施、清洁检验（IICL 1996，2000）以及木质包装材料（FAO 2002b）的国际标准已经制定，对现有标准的修正以及对新标准的制定和国际间的协议将得到进一步制定。有关集装箱生物安全的问题将由诸如国际船运立法协会（ICS），国际航海组织，国际集装箱租赁协会等提出。此外，国际生物安全机构还将建立可共享的集装箱风险显现系统。同时，他们还将调查研究新的技术如红外线探测、闭路电视（CCTV）、射线等以提高效率降低成本。加拿大、美国、墨西哥早已致力于相互协调规则以降低因货物集装箱化带来的的生物安全风险，目的是防止病虫害通过木质包装材料传入北美地区（Allen et al 1997）。
国际标准与协调具有以下优点：增强了生物安全风险意识和提高了对海运集装箱的要求；是对集装箱生物安全文件与需求的一个标准的“观与感”，将得到更广泛的认识与遵守；将提高达标率并减少全球生物安全成本；基于大国联合数据的风险显现系统将建立得更快捷、目标更细化；能够建立在现有的国际关系与国际组织的基础上。
国际标准的缺点是：在达成国际标准的协议上有困难而且耗时较长。新西兰要求的符合规定的较高标准可能是国际协议无法企及的。
预期应用时间：18 24个月甚至更长。
4.2.4 智能电子风险显现系统
在审计长对海运集装箱的五个推荐案例研究中有三个提及使用与新西兰海关、船运公司联网的风险显现系统来锁定高风险集装箱。目前对集装箱的扣留与检查仍是采用手工的纸质系统。新西兰每年约有450，000个集装箱入境，纸质系统无法传送制定并更新集装箱风险分析所必需的信息。
Bulman（1992，1998，1999），Gadgil et al（1999）以及Ridley et al（2000）已经着手进行关于海运集装箱入境通道的有价值的分析工作。这项研究以及目前的调查结果将为正式的海运集装箱风险显现系统的初步发展奠定基础。
电子风险分析系统具有以下优点：通过锁定高风险集装箱、货物、原产地、发货人以及进口商而提高了效率；加快了新西兰农林部部、船运公司、港务公司和收货人的工作流程；可以成为政府整个进口货物管理系统的一个部分或与澳大利亚建立联合生物安全与海关系统；可以用来获取并分析大量数据，并被用作一种不断更新的分析工具来鉴别高风险集装箱；相关各方可在网上获取特定集装箱生物安全状态信息；可对集装箱的处理情况进行追踪直至其解除生物安全风险；能够较简单地鉴别进口商、出口商、发货人以及船运公司或其代理是否符合规定的历史记录；确保国家对在途风险管理的一致性；确保每个集装箱经过风险评估；促进与相关国际组织，如AQIS,APHIS,CFIA的信息共享；依靠现有行业电子能力进行发展；将符合规定所需的成本控制在最低额度。
该措施的缺点是：发展建立该系统的成本相对较高；在有关各方具备能兼容的电子系统前还需保持一个人工操作系统。
预期应用时间： 临时方案：6 9个月。
全国方案：3年。
4.2.5外部直观检查
该措施涉及到集装箱外部表面的检查，并可在集装箱运输途中许多环节进行（参见表8）。国外船运公司会在集装箱交付装运前对其进行检查，以确保集装箱结构合理、适于使用目的。在这个过程中，还可要求检查输往新西兰的集装箱在装运前是否受到外部污染。当集装箱被装运上船，以及到港卸货时，装运人员可以简单察看有无污染。在码头上进行外部六面检查似乎成为对高风险集装箱（由智能风险评估系统鉴别）进行检验的首选方案。对于低风险的集装箱，外部检查可在对集装箱装运进行国内运输时，或是在进行现场拆箱时，或是在抵达仓库时进行。
外部查验具有以下优点：通过六个面的检查能够发现许多严重的外部污染，包括最可能出现在集装箱底部的活生物或卵块（Gadgil et al 1999）。对四个侧面特别是外部/围栏区域的检查能发现了许多严重的土壤污染。（marshall & varney2000）
该措施的缺点是：如果较大比例的集装箱要求在码头进行检查，会加剧成本支出以及使码头出现拥堵现象；处理六面检查的OSH需求的成本；用来清除污染的设施。虽然正规的六面检查似乎是针对那些表现出高风险外部污染的集装箱，但是集装箱的底部可在装运和卸载过程中观察得到。由于对经外部清洁的集装箱可出具清洁证明书（措施7.2.2），船运公司可以在输往新西兰之前，针对受污染的集装箱建立外部检验、处理和出具证书系统，以此来降低（达标）成本。
预计执行时间：现在已对到港的高风险集装箱进行外部六面的检查。将外部检查与集装箱运输途中的其它方面结合在一起将依赖于行业间的合作，而这样的合作将越来越多，并且受符合规定的成本驱动，而这一成本则跟由政府对那些过去曾不符合规定的集装箱或文件强加的检查相关。
4.2.6集装箱的外部除污与检查系统
对海运集装箱的外部进行加压除污（利用水、干冰或者气体）以去除外部的生物安全风险物质在技术上是可行的。这个过程可以进行自动化操作。如果这种技术与卸货及装运程序相结合，它所起的作用可以等同于对高风险的集装箱进行的六面检查。加压清洗对于清除集装箱上的土壤和淋巴卵块非常有效（见大纲12.3部分中的新技术研究）。对整个运抵程序可在一定的范围内安装闭路电视（CCTV）设备以远程监控集装箱在码头装卸与搬运时的外部情况。摄像头可被安装在起重机上，，叉式升降机上，以及码头上适当的位置，并在码头入口处的中央位置安装监视系统以检查集装箱的外部污染情况。
集装箱自动清洗与检查系统具有以下优点：清洗能够去除所有的外部生物安全风险；在运送前对集装箱进行清洗将减少在开箱场地对低风险集装箱进行的检查工作；可作为对高风险集装箱进行六面检查的另一种适当的选择；闭路电视能够发现大面积污染以及较大的肉眼可看得见的虫害；闭路电视系统成本要低于人工检查。
该措施的缺点：初期投入与运行费用较高；清洗并不适用于各种类型的集装箱 比如软顶结构的集装箱；如果集装箱受损，清洗则可能会损坏货物；污水处理会引起资源管理法案的相关问题以及为符合规定所产生的费用；闭路电视可能疏忽细微的污染；在潮湿的气候下或者在夜间闭路电视的功效就会降低。
预计执行时间：取决于行业的对该系统的需要。
4.2.7 化学以及热处理
许多集装箱可用甲基溴化物等气体熏蒸来处理那些箱体内外表面的活的有害生物。另外，在码头上或在拆箱前一刻使用一种强效杀虫剂来喷射集装箱的内表面。通过对整个装满货物的集装箱进行热处理来杀死大多数的害虫，这在技术上也是可行的（见大纲12.4部分中的新技术研究）。整个集装箱可以放在一个密闭的空间内进行热处理，也可以将热气流注入集装箱，只对其内部进行热处理。目前热处理只是处于实验性阶段，但在将来可能成为杀死不符合规定的集装箱内节肢动物的有效方法。尽管这些处理系统可以减少活的节肢动物存在的数量，但实际上，只有在发现害虫或是怀疑有害虫存在时才推荐使用该方法。调查显示，只有不到5%的被调查集装箱在运抵时带有活的受（环境影响的）节肢动物。
化学处理与热处理具有以下优点：溴甲烷以及杀虫剂尽管不能杀灭全部害虫，但对生物杀伤范围非常广。热处理能够杀灭所有寄居的昆虫、蜘蛛、爬虫以及许多其他生物。在密闭的空间内进行热处理或者熏蒸能够降低集装箱内表面与外表面的风险。
此方法的缺点：熏蒸或热处理可能会损坏某些货物；溴甲烷是一种需要消耗臭氧的气体；气体的排放涉及到资源管理法案的问题。对开箱的员工可能会有潜在的健康危害；菌类往往需要达到更高温度才能被有效杀灭；不同的害虫与产品需要不同的熏蒸等级，这样才能达到有效的处理而不致引起植物毒害的问题；热处理的启动和操作成本较高。
预期应用时间：目前已有用于集装箱熏蒸和杀虫处理的设施，热处理设施的发展将取决于行业的需要。
4.2.8 对集装箱进行X 射线扫描
这种方法涉及在集装箱离开码头前对其使用X 射线。现在已经有了可以应用于集装箱的X 射线设备。但整个过程进行缓慢且代价昂贵。
X 射线扫描具有以下优点：不用开箱就能发现大部分的木质包装；可以发现未申报的货物或者大量未申报的水果和种子；其它政府部门如新西兰海关或新西兰移民局等也可从中受益。
X 射线扫描的缺点：X 射线扫描目前还不能发现大多数象寄生虫这样的有机污染；建立以及运行该系统代价高昂。
预计应用时间：因为缺乏的经费几乎不可能实现。
4.2.9 集装箱开箱监管
该措施涉及在开箱场地对载货集装箱进行监管。由农林部部的检查人员亲自监管所有的集装箱开箱无论是在程序上还是在经济上都是不可行的。这不仅是由于数量的原因（每年超过250，000个重载集装箱），而是因为集装箱往往在远离卸货港口的场地被开箱。小部分带有高风险的外部污染的集装箱仍被要求在码头进行查验（在开箱场地进行的外部检查并不能取代在码头对这些集装箱进行的检查）。在应用该措施时，所有接受集装箱的场地与设施在集装箱运送与开箱时必须有农林部认可的人员在场。此人必须按照农林部生物安全污染检测标准进行专门培训，能将发现的所有污染情况向农林部报告，并按规定采取相应的措施控制风险。基于现在的过渡设施，所有生物安全污染物质将通过以下经批准的程序来处置。不符合要求的设施将不再接受集装箱。设施选址将被视作一个缓解风险的因素。例如，高风险的集装箱被要求在码头进行外部查验，并被禁止在进口地的城区内开箱，而对内外部污染风险较低的集装箱在接受检查和开箱之前允许其远距离运送。该风险评估措施将运用7.2.4章节中所述的智能风险评估工具。
由接受过农林部标准专业培训的认可人员监督集装箱开箱具有以下优点：能够让每个载货集装箱接受外部和内部检查，而不需在码头对它们进行查验；调查结果显示：开箱检查对内部污染特别是活生物的检出率大大高于在码头进行的口岸检查，因为后者因装载货物而影响检查效果；对于要接受检查的集装箱，在开箱现场进行查验比在码头接受农林部或指定人员进行检查的成本要低的多；能够监管货物、包装以及集装箱中偶然出现的寄生生物。
此措施的缺点是：培训、认可、审核指定人员及设施需要成本；潜在的利益冲突有待解决。
预计应用时间：约6 18个月。
4.2.10 促进遵守规则的策略
对于那些一贯符合新西兰集装箱生物安全要求的相关各方，现有的系统并没有加快其集装箱的运转速度。而且该系统对长期违规的相关方也缺少鉴别能力和针对性。可使用7.2.4章节中所述的智能风险分析系统来追踪了解出口商、发货人与进口商是否符合规定的历史记录。对一贯符合要求的进口商，将给予其进一步的便利，而对于那些不符合要求的自然是对其加强干预，增加成本。对于屡次违规、故意虚假申报或伪造证书者，将考虑对其进行起诉。
促进遵守规则的策略的优点：更好地遵守规定可以全面降低风险和费用，简化手续；将违规与相关法律挂钩；提高违规进口商的成本，从而迫使其遵守规则。
此方法的缺点：为维护符合要求的历史记录和基于现时符合要求随时更新数据，增加了农林部的管理成本。
预计执行时间：最终应用取决于智能风险评估系统数据库的完成情况。
4.2.11 降低海运集装箱风险的其他因素
对生物安全危害地进行监管。目前已在港口对各种生物进行监管。农林部正在着手制定覆盖范围更广的生物安全监管方案，其中可能考虑对入境以后的海运集装箱（运输）进行监管，作为风险缓解措施。
美国集装箱安全倡议：
受9.11事件影响，美国发起了集装箱安全倡议（CSI）以防止全球的集装箱化贸易被恐怖分子所利用。这包括大大提高对所有输往美国港口的装载海运集装箱船舶的安全要求。这个方案的关键要素就是通过先进的信息系统来锁定具有潜在风险的集装箱。新的要求规定输往美国的货物必须在装船前24小时向美国海关进行申报。这些申报数据将被用来鉴别和锁定高风险集装箱。2002年6月，世界海关组织通过决议，允许港口搜集出港船只的电子数据，并用风险管理系统来鉴别和锁定高风险的装运货物。全球对集装箱安全的日益关注要求出口商在申报信息方面不断提高（例如：若一批货物申报为“普通商品”，那么集装箱就可能不被允许装船）。尽管现阶段只有美国要求改进申报信息，但它的所有贸易伙伴也将被要求提供这样的信息。如果新西兰将生物安全作为改进申报信息的必要因素，就有可能更好地锁定高风险集装箱并将大部分风险拒于国境之外。
集装箱安全倡议的优点：在集装箱运往新西兰之前就能得到详细准确的申报信息；关于集装箱中的货物与包装的信息更加精确；对于不适当或误报货物和包装材料的情况可能采取一定处罚措施；可以拒绝申报信息不当或错误的集装箱装船；出现受某些生物（例如巨型非洲蜗牛，亚洲舞毒蛾等）污染迹象的高风险集装箱在运输之前对其发出安全警告，要求出口商对集装箱进行除污处理并取得国外证书。如果对其贸易没有重大影响，新西兰是不会制定这样的要求的，但大多数的贸易伙伴将按时向美国提供改进的申报信息；因此，该系统实际上已经向新西兰提供这类信息了。集装箱安全倡议将提高集装箱相关资料的质量和时效性。所有这些优点将有助于提高集装箱生物安全的识别率。
预计执行时间：1 3年。美国目前对输美出口排名前20位的港口提出了使用集装箱安全倡议的要求。尽管在此名单上还没有澳大利亚港口，但包括了许多向新西兰出口的主要港口（如新加坡、香港、名古屋等）。无论如何，所有希望向美国出口的港口都将被要求符合集装箱安全倡议的规定。出口商提供的申报信息和其它资料的准确性将在未来几年逐步提高。
4.2.12 各措施间的联系
这些措施的充分实施依靠于智能化风险评估系统的发展，包括对离岸证书的审核和对新西兰开箱场地的监管。这些审查的反馈对于促进遵守规则的策略是非常必要的。审核和查验的结果将转而反馈给风险评估系统用来更新危险集装箱的（信息）。
集装箱国际标准的制订和协调与对生物安全意识材料的准备密切相关。而对输入新西兰、澳大利亚、美国或加拿大的集装箱采用共同的生物安全意识材料可以更好地利用信息，使达标率更高。
只要能起到适当的生物安全风险缓解作用，还将考虑研究对高风险或已受污染集装箱采用其它处理方式（比如，外部高压冲洗可作为降低外部污染的六面检查的备用方案）。
4．3风险缓解措施的效果
对于6．9章节中评估的各种风险，表17概括了缓解措施的预期效果。效果的评定考虑到了降低风险的发生率与改进检测方法两方面的因素。
表17：缓解措施的预期效果
未申报的风险货物 受污染的木包装 外部污染物 内部活生物
生物安全意识材料
离岸证明书
国际标准的协调 +
智能风险评定 + +
外部直观检查 +
外部闭路电视检查
外部清除污染 +
化学处理及热处理 + +
X－射线扫描 +
开箱监管 + + + +
促进遵守规则策略
危害场地监管 +
集装箱安全倡议 +
注释：“+”表明该措施有望在很大程度上降低某一特定风险，无论是通过改进检测方法还是减少发生率。“ ”表明该缓解措施能适度地降低特定风险。“ ”表明该措施对某特定的风险不会产生影响。
